Polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel
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Die polizei- bzw. polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel ist im deutschen Polizeirecht ein Auffangtatbestand, der Maßnahmen der Gefahrenabwehr ermöglicht, wo keine spezielleren Eingriffsermächtigungen (z. B. Standardmaßnahmen wie Platzverweisung, Gewahrsam, Identitätsfeststellung) bestehen.
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[Bearbeiten] Terminologie und Geschichtliches
Weil in Deutschland die Gesetzgebungskompetenz für das Gefahrenabwehrrecht nach Art. 70 GG bei den Ländern liegt, finden sich polizeiliche Generalklauseln im Landesrecht. Wegen des unterschiedlichen Polizeibegriffs sind verschiedene Bezeichnungen üblich: In manchen Ländern bezeichnet man, einer älteren Terminologie folgend, die gesamte Gefahrenabwehr als „Polizei“ (Polizeivollzugsdienst und Polizeibehörden), in anderen versteht man darunter nur die uniformierte Polizei. Demnach spricht das Landesrecht teils von der polizeilichen Generalklausel, teils von der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklausel, ohne dass damit sachliche Unterschiede verbunden wären.
Die Generalklauseln finden sich mit leicht abweichendem Wortlaut in den Polizei- bzw. Sicherheits- und Ordnungsgesetzen der Länder (z. B. {{§ 1, 3 PolG BW, § 8 PolG NRW, § 11 NdsSOG, § 9 PolG RLP, § 14 OBG NRW, § 14 BPolG). Sie gehen zurück auf § 14 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes:
- Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird.
Diese Norm wiederum beruht auf Paragraph 10 II 17 ALR in der Beschränkung auf Gefahrenabwehr, die er durch das wegweisende Kreuzbergurteil erhalten hat.
[Bearbeiten] Inhalt
Eine typische polizeiliche Generalklausel findet sich in den §§ 1, 3 PolG Baden-Württemberg:
- § 1 Allgemeines
- (1) Die Polizei hat die Aufgabe, von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Sie hat insbesondere die verfassungsmäßige Ordnung und die ungehinderte Ausübung der staatsbürgerlichen Rechte zu gewährleisten. […]
- § 3 Polizeiliche Maßnahmen
- Die Polizei hat innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtmäßigem Ermessen erforderlich erscheinen.
Deutlich wird hier die Trennung von Aufgabenzuweisungs- (§ 1) und Befugnisnorm (§ 2). Zunächst wird der Polizei die Polizeiliche Aufgabe der Gefahrenabwehr und Störungsbeseitigung zugewiesen. Gefahr ist jede Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung der Schutzgüter führt. Schutzgüter sind die Öffentliche Sicherheit (Unverbrüchlichkeit der Rechtsordnung, Schutz der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates und der Rechte Dritter) und die öffentliche Ordnung.
Soweit es zur Erfüllung dieser Aufgabe des Eingriffs in Grundrechte bedarf, genügt diese Aufgabenzuweisung dafür nicht. Es bedarf vielmehr nach dem Prinzip vom Vorbehalt des Gesetzes einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung. Diese ist § 3 PolG. Demnach hat die Polizei bei der Gefahrenabwehr nach pflichtgemäßem Ermessen vorzugehen (Opportunitätsprinzip) – anders bei der Strafverfolgung (Legalitätsprinzip!). Das Ermessen wird insbesondere durch das Übermaßverbot determiniert und ist gerichtlich nachprüfbar.
[Bearbeiten] Die Generalklausel im System der Gefahrenabwehr
Existiert eine spezielle Eingriffsbefugnis (etwa nach dem Versammlungsgesetz), verbietet sich der Rückgriff auf die Generalklausel nach dem Grundsatz lex specialis derogat legi generali, soweit der Anwendungsbereich der Spezialbefugnis reicht. Außerhalb ihres Anwendungsbereiches soll die Spezialbefugnis ebenfalls Sperrwirkung entfalten können. Dabei ist umstritten, unter welchen Voraussetzungen das der Fall sein kann. Nach einer Ansicht kommt es auf die Intensität des Eingriffs an, nach anderer Ansicht auf die Typizität bzw. Atypizität der Maßnahme.[1]
Speziellere Normen sind auch die Generalklauseln des Sonderpolizeirechts, etwa solche des Bauordnungsrechts („Baupolizeirechts“). Nur wenn alle diese Eingriffsbefugnisse nicht einschlägig sind, kommt die polizeiliche Generalklausel zur Anwendung.
[Bearbeiten] Bedeutung
Die gesetzliche Bindung der Polizeigewalt war ein bedeutender Schritt zum Rechtsstaat, denn die Maßnahmen der Gefahrenabwehr belasten den Störer teils erheblich. Wünschenswert wäre es, die Voraussetzungen möglichst genau zu bezeichnen. Für typische Standardmaßnahmen ist das geschehen. Der Gesetzgeber kann aber nicht alle Konstellationen voraussehen, die sich stellen und zur effektiven Gefahrenabwehr bewältigt werden müssen. Dafür stellt die Generalklausel einen Kompromiss dar.
Bis in die 1980er Jahre erfolgte z. B. ein großer Teil der Datenerhebung, Datenspeicherung und des Datenabgleichs auf Grundlage der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklauseln. Mit Entscheid des Bundesverfassungsgerichts zur Volkszählung wurden hier aber spezialrechtliche Normen eingefordert und inzwischen in allen Ländern auch erlassen. Damit ist ein Rückgriff auf die Generalklausel jedenfalls jetzt versperrt.
Aus diesem Grund und weil die Regelungsdichte der Eingriffsbefugnisse in Deutschland sehr tief geht, stellt eine Berufung auf die polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklauseln eine Ausnahme dar. Im Alltag der Polizei- und Ordnungsbehörden bleiben die auf die Generalklausel gestützten Maßnahmen gleichwohl vielgestaltig, insbesondere weil immer wieder neue Gefahrenlagen auftreten. In der Literatur werden als Maßnahmen, die auf die polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklauseln gestützt werden, etwa genannt:[2]
- Abschalten von Kernkraftwerken bei drohendem terroristischem Angriff
- Schließung eines illegalen Wettbüros
- Anordnung der Durchführung eines Fußballspiels, um weitere tödliche Ausschreitungen zu verhindern (so geschehen 1985 im Heysel-Stadion zu Brüssel)
- Abschleppen von behindernden Kraftwagen
- Vorgehen gegen Drogen- und Alkoholmissbrauch, Obdachlosigkeit, aggressives Betteln und provozierende Nacktheit im öffentlichen Raum
- Meldeauflagen für gewalttätige Rechtsextremisten und Fußballfans
- Verbot kommerzieller Sterbehilfe
- Gefährderanschreiben bzw. Gefährderansprachen
Zur Durchsetzung derartiger Maßnahmen ist die Polizei zur Ausübung des unmittelbaren Zwanges berechtigt. Dem Wesen der Generalklausel entsprechend muss offen bleiben, welche Handlung, Duldung oder Unterlassung von dem Betroffenen genau verlangt werden kann. Damit soll die staatliche Vorsorge gewährt werden, dass die Polizei (oder die sonstigen Ordnungsbehörden wie Gesundheitsämter, Bauaufsicht, Jugendämter) auch auf neue Gefahrentatbestände, die einen ganz neuen Eingriff erfordern, adäquat reagieren können.
Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass [d]ie Verwendung der polizeirechtlichen Generalklausel […] unter diesem verfassungsrechtlichen Aspekt [dem Bestimmtheitsgebot] unbedenklich [ist], weil sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist (BVerfGE 54, 143 (144 f.)).
[Bearbeiten] Quellen
- ↑ Bodo Pieroth/Bernhard Schlink/Michael Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl. 2005, C.H. Beck, München, § 7 Rn. 16–21 mit näheren Erläuterungen, ISBN 3-406-53891-6
- ↑ Vgl. Bodo Pieroth/Bernhard Schlink/Michael Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl. 2005, C.H. Beck, München, § 7 Rn. 13, ISBN 3-406-53891-6
[Bearbeiten] Weblinks
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