Referendum

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Referendum è un vocabolo latino (gerundivo neutro di refero) ed indica lo strumento attraverso cui il corpo elettorale viene consultato direttamente su temi specifici; esso è uno strumento di democrazia diretta, consente cioè agli elettori di fornire - senza intermediari - il proprio parere su un tema oggetto di discussione

Si differenzia dal plebiscito, in quanto il suo uso è regolamentato e può anche essere di uso frequente. In Italia il referendum è regolamentato all'interno della Costituzione.

In pratica, il referendum può essere considerato uno strumento democratico, mentre la valenza democratica del plebiscito risulta dubbia.

Esistono opinioni diversificate relativamente al referendum, se per alcuni (come Rensi in La democrazia diretta) si tratta dello strumento di democrazia perfetto, per altri (esempio Labriola - Contro il referendum) è uno strumento pericoloso, dato l'alto rischio di manipolazioni e derive plebiscitarie.

L'approccio adottato nella Costituzione Italiana è in qualche modo intermedio tra le due opinioni, perché il referendum è normalmente riservato all'abrogazione di leggi ordinarie. Solo in caso di modifiche alla Costituzione può essere indetto un referendum consultivo. In ambedue i casi il referendum appare orientato a proteggere l'ordinamento dello stato più che a stimolare l'innovazione legislativa. La posizione adottata dall'Assemblea Costituente fu in sostanza quella sostenuta da Costantino Mortati.

Indice 1 Possibili classificazioni dei referendum 2 Sovranità popolare 3 I referendum nell'ordinamento italiano 4 Referendum abrogativo 4.1 La procedura referendaria 4.2 I limiti di cui all'art. 75 4.3 I nuovi limiti nella giurisprudenza costituzionale 4.4 Gli effetti del referendum abrogativo 4.5 Critiche alle sentenze della Consulta 4.5.1 Critiche liberali 4.5.2 Critiche da sinistra 5 Referendum costituzionale 5.1 Natura e funzione della consultazione 5.2 Un referendum "confermativo" ? 5.3 Un referendum "approvativo"? 5.4 Gli scherzi della prassi 5.5 La funzione del referendum "costituzionale" 5.6 La funzione di garanzia, in senso lato e stretto 5.7 Una garanzia costituzionale? 5.8 Il controllo preventivo sui deficit del legislatore costituzionale. Il parallelo con il referendum abrogativo 5.9 L’inizio delle riforme costituzionali 5.10 L'utilizzo unilaterale dell’art. 138 Cost. 5.11 La Costituzione fra riforme e controriforme 5.12 Il tentativo di modifica dell’art. 138 Cost.. Critica 5.13 Il secondo referendum costituzionale 5.14 Una futura revisione dell’art. 138 Cost.? 6 La neutralizzazione del referendum 7 Referendum sulla modifica delle circoscrizioni territoriali 8 Referendum regionali 9 Referendum comunali e provinciali 10 Referendum nel mondo 10.1 Unione europea 10.2 Svizzera 11 Note 12 Voci correlate

[modifica] Possibili classificazioni dei referendum

I referendum si possono distinguere in base al tipo di azione: propositivi, consultivi, confermativi, abrogativi, a seconda se lo scopo del referendum sia di proporre una nuova legge, di sentire il parere popolare (non vincolante) circa una determinata questione politica, abrogare una legge già esistente o richiedere un consenso popolare perché essa possa entrare in vigore. Ad esempio il referendum propositivo (che vincola il legislatore ad emanare una legge coerente con l'espressione popolare) è previsto dall'ordinamento giuridico sammarinese, mentre quello consultivo (mera richiesta di parere non vincolante) è previsto nell'ordinamento italiano. Da alcuni anni, tuttavia, tanto la Regione Autonoma Valle d'Aosta, quanto la Provincia Autonoma di Bolzano hanno introdotto nei loro Statuti il referendum propositivo. L'unico caso di referendum propositivo effettivamente votato in Italia è stato il 18 novembre 2007 in Valle d'Aosta, ma non ha raggiunto il quorum (45% degli aventi diritto al voto).

Riguardo poi al tipo di leggi a cui riferisce il referendum, esso può essere ordinario se attiene alla legislazione ordinaria o costituzionale se riguarda la Costituzione.

[modifica] Sovranità popolare

Il referendum è uno strumento di esercizio della sovranità popolare, sancita all'art. 1 della Costituzione.

L'esito referendario, espressione di questa sovranità, è una fonte del diritto primaria che i vincola legislatori al rispetto della volontà del popolo.

Forme e limiti di questa sovranità sono regolati dalla Costituzione dalle successive norme che stabiliscono le procedure referendarie e le materie che non sono sottoponibili a referendum.

In presenza di nuova legge che non rispetti l'esito referendario, i soggetti autorizzati (magistrati, politici, associazioni di cittadini) possono ricorrere alla Corte Costituzionale per ottenere l'abrogazione della legge.

La ratifica di Trattati internazionali e, in particolare, l'adesione a organizzazioni inter-nazionali e sovra-nazionali sono compiti del Parlamento, non sottoponobili a consultazione referendaria. Nella maggioranza dei Paesi europei invece devono essere sottoposti a consultazione popolare, poiché l'adesione comporta una cessione e limitazione della sovranità.

Secondo la giurisprudenza costituzionale italiana, il referendum abrogativo non è ammissibile in caso di norme collegate ad impegni comunitari, quali regolamenti UE di immediata attuazione o leggi italiane che recepiscono una direttiva.

Nell'UE non esiste l'istituto del referendum abrogativo nè può chiedersi alla Corte di Giustizia la disapplicazione di una direttiva in uno Stato membro perché questa confligge con la sua Costituzione.

[modifica] I referendum nell'ordinamento italiano

La Costituzione italiana prevede numerosi tipi di referendum: quello abrogativo di leggi e atti aventi forza di legge (art. 75), quello sulle leggi costituzionali e di revisione costituzionale (art. 138), quello riguardante la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni (art. 132, c. 1), quello riguardante il passaggio da una Regione ad un'altra di Province o Comuni (art. 132, c.2). Inoltre prevede, all'art. 123 c. 1, che gli statuti regionali regolino l'esercizio del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione.

Nel 1989 una legge costituzionale ha consentito che, in occasione delle elezioni del Parlamento europeo, si votasse anche per un referendum consultivo sul rafforzamento politico delle istituzioni comunitarie.

Altri referendum a livello comunale e provinciale sono poi previsti da fonti sub-costituzionali.

[modifica] Referendum abrogativo

La Costituzione riserva l'iniziativa referendaria al popolo (500.000 elettori) e alle Regioni (5 Consigli regionali), questi possono proporre all'elettorato l'abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, dove per legge si deve intendere una legge in senso formale, approvata dal Parlamento secondo il procedimento ordinario, e per atto avente valore di legge decreto legge (approvato dal Governo in casi eccezionali di necessità e di urgenza e convertito entro 60 giorni dal Parlamento) e il decreto legislativo (adottato dal Governo su delega parlamentare). Il quorum indica il numero minimo di elettori che devono prendere parte alla tornata elettorale perché il referendum sia valido e perciò idoneo ad abrogare la disposizione oggetto del quesito: esso è fissato nel 50% più uno degli aventi diritto al voto.

Non tutte le leggi possono essere oggetto di abrogazione tramite referendum: alcune materie sono sottratte dal secondo comma dello stesso art. 75 della Costituzione dall'azione dell'istituto. La disposizione costituzionale cita espressamente le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. In più non è possibile abrogare mediante referendum disposizioni costituzionali, gerarchicamente sovraordinate alla legge ordinaria e quindi abrogabili solo mediante il procedimento aggravato previsto dall'art. 138 Cost. La Corte Costituzionale, che deve pronunciarsi sulla legittimità costituzionale del referendum, ha esteso l'elenco ritenendo inammissibili referendum che non abbiano oggetto unitario o il cui esito positivo paralizzerebbe l'attività di un organo costituzionale, determinando un vuoto legislativo.

[modifica] La procedura referendaria

La norma regolatrice del referendum è un caso di concorso di più fonti: la disciplina costituzionale dell' art. 75, la normativa ordinaria contenuta nella legge 352 del 1970 e l’insieme delle decisioni della Corte Costituzionale.

[modifica] I limiti di cui all'art. 75

Per un quarto di secolo sia la maggioranza democristiana che l'opposizione comunista non si interessarono a dare attuazione all'art. 75 della Costituzione. I partiti non soltanto non volevano rinunciare al controllo sulla legislazione, ma temevano che qualsiasi pronunciamento popolare mettesse in evidenza una loro mancanza di sintonia con l'elettorato. ^[1]

L'approvazione della legge n.352 del 1970 che disciplina il ricorso alle consultazioni referendarie previste dalla Costituzione è il frutto di vicende connesse al movimento di opinione pubblica per l’istituzione della legge sul divorzio e per la pressione sulla Dc di vasti settori del mondo cattolico contrari ad essa. Tra i due provvedimenti ci fu un rapporto di causa ed effetto. Il referendum fu la contropartita data alla Dc perché sul divorzio non si determinasse in parlamento tra le forze politiche una rottura troppo radicale. Una parte del mondo cattolico covava l'illusione che appellandosi direttamente al corpo elettorale, su tale questione si sarebbe pronunciata una maggioranza conservatrice e clericale. ^[2]

Con la legge di attuazione del referendum il Parlamento oltre ad applicare il dettato costituzionale introdusse una serie di principi che resero palese la volontà del legislatore di voler circoscrivere il referendum abrogativo. ^[3]

• I promotori della richiesta devono provvedere alla raccolta delle firme necessarie, da completarsi entro tre mesi dalla data apposta sui fogli contenenti le firme (art.28).

• Non può essere depositata richiesta di referendum nell’anno anteriore alla scadenza di una delle due Camere e nei 6 mesi successivi alla data di convocazione delle elezioni per una delle due Camere (art.31).

• Le richieste di referendum possono essere depositate per ciascun anno soltanto dal 1°gennaio al 30 settembre (art.32).

• I referendum sono sottoposti ad un duplice controllo di legittimità: al momento del deposito delle firme, ad opera dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione; successivamente la Corte Costituzionale dovrà decidere se la richiesta referendaria riguardi o meno le leggi previste nell'art. 75 Cost. (artt. 32 e 33).
• Le consultazioni referendarie possono svolgersi soltanto in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno. Nel caso di scioglimento anticipato delle Camere o di una di esse, il referendum già indetto si intende automaticamente sospeso (art. 34).
• Nel caso sia previsto un referendum su un detto atto e questo venga abrogato prima della data della consultazione popolare, il referendum non avrà luogo (art. 39).

[modifica] I nuovi limiti nella giurisprudenza costituzionale

Oltre alla disciplina dettata nella legge n. 352 del 1970, ulteriori limiti nell'accesso al referendum abrogativo arrivavano a seguito delle sentenze di ammissibilità della Corte Costituzionale.

Sentenza n. 68 del 1978 : Riferita essenzialmente all’art 39 della legge 352 del 1970. È una tipica sentenza additiva in quanto in riferimento all’art. 39 stabilisce che in caso di una semplice abrogazione il procedimento referendario si arresterebbe, ma nel caso in cui l’abrogazione si accompagni alla promulgazione di una nuova disciplina, che non modifichi negli aspetti fondamentali quella vecchia, il referendum si trasferirebbe a questa. L’organo incaricato di valutare la ratio di fondo fra la vecchia e la nuova disciplina è l'Ufficio centrale per il referendum della Corte di Cassazione. Questa sentenza che si muove dagli art. 1, 48 e 75 della Costituzione ha riequilibrato il rapporto fra legislatore rappresentativo e quello popolare come previsto nella Costituzione, ovvero il secondo come meccanismo di bilanciamento del primo.

Sentenza n. 16 del 1978 : sottoposti al giudizio di ammissibilità vi erano otto quesiti avanzati dal Partito Radicale. Respinti furono quelli riguardanti l'abrogazione del Tribunale Militare, del codice penale militare, del Concordato e dei reati di opinione e associazione.

La Corte si muove da due ipotesi fondamentali: il referendum abrogativo è un atto con forza di legge ordinaria e quindi tutti gli atti con forza giuridica superiore alla legge ordinaria non sono sottoponibili ad esso; il referendum deve consentire una consapevole e libera decisione dei cittadini.

I limiti consequenziali a questi due presupposti sono quattro:

1. Il referendum abrogativo non è applicabile alla Costituzione, alle leggi di revisione costituzionale e gli atti con forza di legge passiva peculiare (ad es. le leggi di esecuzione e attuazione di un trattato internazionale)
2. Non è applicabile alle leggi a contenuto costituzionalmente vincolato e solo parzialmente a quelle costituzionalmente obbligatorie, ovvero soltanto se l'esito del referendum non ha come risultato definitivo quello di abrogarle in toto
3. Il referendum non è ammissibile se la forma del suo quesito non si presenti omogenea e chiara.
4. Inammissibili sono le disposizioni produttive di effetti collegati in modo così stretto all'ambito di operatività delle leggi espressamente indicate dall'art. 75, che la preclusione deve ritenersi sottintesa.

Sentenze nn. 27, 28, 29, 30, 31 del 1981: era in questione l'ammissibilità di dieci referendum abrogativi avanzati dal Partito Radicale. Venivano respinti quattro quesiti che mettevano l'accento su interessi e tematiche «nuove» come la caccia, la legalizzazione delle droghe leggere, la smilitarizzazione della Guardia di Finanza, la localizzazione delle centrali nucleari e nuovamente il quesito sui reati di opinione e associazione.

La Corte Costituzionale pur partendo dalla sentenza n. 16/1978, arricchiva di nuovi sviluppi e ulteriori specificazioni i limiti di ammissibilità. Questo ha riguardato in particolare il requisito dell'«omogeneità» sviluppato nel significato ulteriore della necessità di «semplicità, chiarezza e inconfondibilità del quesito», dato che nel referendum «non è concepibile una risposta articolata», ma è richiesta «la nettezza della scelta» oppure l'«univocità della domanda», tale da evitare la «contraddittorietà del quesito proposto all'elettore».

Anche il limite delle «leggi collegate» a quelle espressamente indicate dalla Costituzione fu esteso ulteriormente, comprendendo nel caso di leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali anche le «norme per le quali non vi sia un margine di discrezionalità quanto alla loro esistenza e al loro contenuto, ma solo l'alternativa tra il dare esecuzione all'obbligo assunto sul piano internazionale e il violarlo, non emendando la norma e abrogandola dopo averla emanata». ^[4]

Sentenze nn. 28 e 29/1987: in queste sentenze la Corte Costituzionale dichiarava inammissibili due quesiti promossi dal Partito Radicale e dai Verdi sull'abrogazione di alcune norme riguardanti la disciplina della caccia, e un quesito del Partito Radicale sull'abrogazione del sistema elettorale del CSM. La decisione venne presa facendo nuovamente riferimento al criterio della «omogeneità» del quesito referendario, ulteriormente esteso nel divieto di quesiti esposti ad «ambiguità di significato», ovvero incapaci di esprimere in modo evidente il fine dell'abrogazione referendaria.

La richiesta referendaria proponeva all'elettorato l'abrogazione dell'art. 3, che vietava in tutto il territorio nazionale, ogni forma di uccellagione; dell' art. 10, secondo cui il territorio nazionale è sottoposto al regime gratuito di caccia controllata; dell'art. 11, primo comma, che pone il divieto di abbattere, catturare, detenere o commerciare esemplari di qualsiasi specie di mammiferi e uccelli appartenenti alla fauna selvatica italiana; dell'art. 20, che contiene un elenco di specifici divieti; dell'art. 31, che prevede le sanzioni amministrative. Secondo i giudici «la richiesta di abrogazione degli indicati articoli sembra volta a limitare, non già l'attività venatoria, ma la protezione e la tutela della fauna. Vero è che, chiedendosi anche l'abrogazione dell'art. 8, a sensi del quale l'esercizio della caccia è consentito, sembrerebbe mirarsi al divieto di caccia, ma la constatazione che dalla richiesta referendaria sono esclusi gli artt. 21 e 22, i quali lasciano sopravvivere la licenza di porto d'armi per uso di caccia e l' abilitazione all'esercizio venatorio, rende ambiguo anche questo punto».

Questo limite non guardava più al fatto che l'oggetto della domanda referendaria doveva essere «omogeneo», ma guardava a quello che i promotori lasciavano fuori della richiesta, cioè le omissioni della domanda referendaria.

In particolare poi nel caso del quesito abrogativo di alcune norme sulla costituzione e il funzionamento del Consiglio superiore della magistratura, per la prima volta, veniva posto un ulteriore divieto, su referendum abrogativi (totali o parziali) di leggi elettorali, sulla base dell'argomento che il venir meno delle regole per il rinnovo dell'organo ne avrebbe comportato l'impossibilità di funzionamento regolare, eventualità questa che andava considerata del tutto inammissibile trattandosi di organi costituzionali o a rilevanza costituzionale.

Questa decisione diveniva un precedente rilevante per l'ammissibilità dei quesiti elettorali, proposti negli anni novanta, e le loro rispettive riformulazioni.

Sentenza n. 468/1990: nel 1987 vinse il referendum promosso dal Partito Radicale, dal Partito Liberale Italiano e dal Partito Socialista Italiano, che abrogava gli articoli 55, 56 e 74 del Codice di procedura civile, che impedivano al magistrato di rispondere in sede civile dei suoi errori. Dopo quel risultato il 13 aprile del 1988 il Parlamento approvava la legge n.117, voluta dal ministro Guardasigilli Vassalli, titolata «Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati» che si allontanava dal principio della responsabilità personale del magistrato, per affermare quello, opposto, della responsabilità dello Stato. Con la nuova legge il cittadino che subiva un danno a causa di un atto doloso o gravemente colposo da parte di un magistrato, non poteva fare causa al magistrato stesso, ma doveva chiamare in giudizio lo Stato e chiedere ad esso il risarcimento del danno. Successivamente era lo Stato a chiamare a sua volta in giudizio il magistrato, se colpevole, e che, a quel punto, poteva rispondere in prima persona, entro il limite di un terzo di annualità dello stipendio. Il Tribunale di Napoli con ordinanza dell'8 novembre 1989 ed il Tribunale di Roma con ordinanza del 19 aprile 1990, sollevarono questione di legittimità costituzionale in merito ad alcuni articoli della nuova legge n. 117 che entravano in conflitto con gli esiti del referendum abrogativo.

La Corte Costituzionale con questa sentenza affermava il principio per cui il legislatore politico non può riprodurre una normativa abrogata da un referendum abrogativo, ma nei limiti di ripristino formale e sostanziale della disciplina abrogata può correggere, modificare ed integrare la disciplina residua (legittima era quindi anche la legge «Vassalli»)

Inoltre il divieto di riprodurre la disciplina è temporale, anche se in merito alla sua durata le tesi della dottrina sono contrastanti e non si riscontrano sentenze della Corte che possano sciogliere il dilemma.

Sentenza n.47/1991: Questa sentenza riveste una grande importanza: per la prima volta è stato aperto un varco all'ammissibilità del referendum in una materia - quella elettorale - sulla quale il ricorso alla consultazione popolare era sempre stato assai controverso, fin dal dibattito in Assemblea costituente. La Corte Costituzionale doveva decidere la legittimità di tre referendum elettorali. Il quesito giudicato ammissibile dalla Corte era quello che mirava a modificare la legge elettorale per la Camera in modo da eliminare la possibilità per gli elettori di esprimere più di una preferenza nell'ambito della lista votata. La pronuncia inoltre, riprese ed estese la decisione del 1987, dichiarando inammissibili i due quesiti volti a modificare in senso decisamente maggioritario il sistema elettorale del Senato e quello in vigore per i Comuni di grandi dimensioni, perché i quesiti referendari non si limitavano a perseguire, attraverso l'eliminazione di parti più o meno cospicue del testo legislativo, l'abrogazione parziale di quel testo, ma miravano a sostituire la disciplina stabilita dal legislatore con un'altra, diversa, voluta dal corpo elettorale.

Sentenze nn. 2, 11, 12/1995: non superavano il giudizio di ammissibilità della Corte Costituzionale due quesiti referendari avanzati dal Movimento dei Club Pannella-Riformatori e Lega Nord sulla pubblicità Rai e la tesoreria unica, ed altri cinque esclusivamente dei radicali.

Le ragioni erano differenti, riconducibili alla pregressa giurisprudenza di ammissibilità, arricchita però da ulteriori sviluppi ermeneutici.

I referendum relativi all'abrogazione dell'obbligo di iscrizione al Servizio Sanitario Nazionale, del sostituto d'imposta e della tesoreria unica, vennero dichiarati inammissibili in quanto le norme colpite erano riconducibili, nei primi due casi, alla categoria delle «leggi tributarie» e, nel terzo, alla categoria delle «leggi di bilancio», sia pure intendendole in un'accezione estensiva rispetto alle nozioni contenute nelle norme costituzionali. ^[5]

I due quesiti sulla pubblicità RAI e sulla cassa integrazione straordinaria furono respinti perché vi era discrepanza tra l'oggetto e l'intento soggettivo dei promotori. Il quesito elettorale di Camera e Senato, nell'eliminare la quota di seggi assegnati con metodo proporzionale, non assicurava la costante operatività dell'organo, dato che per i seggi corrispondenti alla quota proporzionale, la normativa di risulta non ne consentiva l'assegnazione con un metodo alternativo.

Sentenze nn. 26, 27, 28, 29, 30, 31, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 42 del 1997: al vaglio della Consulta vi erano venti referendum abrogativi promossi dal Movimento dei Club Pannella-Riformatori. Due quesiti (assistenza sindacale patti in deroga e liberalizzazione Enel) furono considerati non conformi alla legge dall'Ufficio Centrale della Corte di Cassazione.

I quesiti elettorali diretti ad abolire la quota di seggi assegnati con metodo proporzionale per l'elezione di Camera e Senato erano nuovamente respinti, così come nel 1995, per carenza di normativa di risulta autoapplicativa.

Nelle altre decisioni di inammissibilità, accanto ai criteri di giudizio divenuti canonici (quesiti non autoapplicativi, omogeneità dei quesiti, leggi collegate ai limiti espressi), si registrava un consistente ampliamento dei moduli decisori, con l'estensione del limite delle «leggi tributarie» o del criterio della «chiarezza del quesito» (comprensivo, quale elemento decisivo ai fini del giudizio, dell'intenzione soggettiva dei promotori), o di quello della completezza del quesito (rimodulato nel senso che non sarebbe stato sufficiente individuare una «matrice razionalmente unitaria» della domanda, ma avrebbero dovuto indicarsi tutte le disposizioni, anche quelle di puro dettaglio, riguardanti l'oggetto da abrogare).

Si introdussero poi dei nuovi limiti: il criterio dell' «ambiguità» del quesito o quello della «inidoneità della domanda a raggiungere lo scopo», che richiamava il sindacato intorno alla ragionevolezza delle leggi. In altri casi la Corte Costituzionale trasformava il giudizio di ammissibilità in un giudizio preventivo di legittimità, in cui rilevare il contrasto tra richiesta abrogativa e principi o valori costituzionali, anche quando oggetto dei quesiti erano semplicemente le modalità stabilite in concreto per l'attuazione di quei valori o principi. ^[6]

Sentenze nn. 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 49, 50, 51/2000: queste sentenze respinsero tredici referendum presentati dalla Lista Bonino. La Corte Costituzionale tornava a dilatare i criteri di giudizio sull'ammissibilità del referendum abrogativo, basti pensare che il limite derivante dal criterio dell' «effetto di sistema» applicato fino al quel momento solo per i quesiti elettorali, veniva generalizzato nei confronti di qualsiasi richiesta.

Il giudice costituzionale superava anche i limiti tradizionali. Il criterio dell' «omogeneità» veniva declinato nel criterio dell' «idoneità dell'abrogazione referendaria a raggiungere lo scopo», scambiandosi ormai in modo definitivo giudizio di ammissibilità e sindacato di ragionevolezza delle leggi.

Il limite delle leggi tributarie era trasformato fino in fondo nel limite delle leggi che disciplinano qualsiasi aspetto del rapporto tributario; mentre quello delle leggi di autorizzazione alla ratifica era esteso alle «situazioni di pre-conformazione dell'obbligo di adeguamento» al diritto sovranazionale.

Si realizzava inoltre confusione tra il concetto di «leggi a contenuto costituzionalmente vincolato» e «leggi necessarie», con la conseguente esclusione dal referendum di qualsivoglia legge costituzionalmente prevista per dare attuazione al testo. ^[7]

Sentenza n. 45/2005: la Consulta respinse il referendum unico di abrogazione totale della legge 40, promosso dai Radicali Italiani e dall'Associazione Luca Coscioni, perché definiva «costituzionalmente necessaria» la disciplina sulla procreazione medicalmente assistita, considerando, inoltre, «tale motivo di ammissibilità assorbente rispetto agli altri parametri di giudizio». I quattro quesiti parziali erano invece possibili perché frutto di scelte legislative discrezionali.

L'art. 2 Cost. assegna alla Repubblica il compito di proteggere i diritti inviolabili dell'uomo. Tra questi si collocano i diritti connessi alla procreazione, perciò secondo la Corte senza la legge 40 sarebbe rimasta senza disciplina un settore in cui la Costituzione esige una regolamentazione e una protezione.

Con questa decisione si determinava ancora una evoluzione nello scarto tra un contenuto davvero vincolato (art.75 Cost.), ed un contenuto che, oltre una soglia minima, ammetteva margini di copertura costituzionale. Infatti il limite in questione, introdotto per la prima volta dalla sentenza n. 16 del 1978, è stato in seguito (1981, 1987, 1997, 2000) «oggetto di vari aggiustamenti e integrazioni» ^[8]

[modifica] Gli effetti del referendum abrogativo

Gli effetti descritti del referendum abrogativo fanno sì che esso, o per meglio dire, la normativa di risulta (in pratica il decreto presidenziale che dichiara l'avvenuta abrogazione totale o parziale della legge sottoposta a consultazione popolare) venga qualificata tra gli atti aventi forza di legge.

Il Parlamento sarà vincolato dall'esito abrogativo del referendum e cioè sarà impossibilitato a disciplinare in maniera identica la materia così come abrogata dalla consultazione popolare. Rimangono ancora aperti alcuni interrogativi circa la durata del vincolo giuridico a carico del Parlamento.

L'articolo 38 della suddetta legge 352/1970 prevede poi che, se l'esito è stato contrario all'abrogazione di una legge o di parte di essa, prevede che questa non possa essere oggetto di una nuova consultazione referendaria prima di 5 anni.

La Corte Costituzionale può essere adita se una nuova legge non rispetta gli esiti del referendum popolare. Non è ammissibile il ricorso per atti normativi dell'Unione Europea o leggi che li recepiscono, anche se questi sono contrari agli esiti di un referendum precedente.

Il mancato raggiungimento del quorum di partecipazione non è generalmente considerato avere gli stessi effetti preclusivi che si hanno in caso di prevalenza dei voti contrari all'abrogazione nel caso il quorum sia stato invece raggiunto. Ma la giurisprudenza, su quest'ultimo punto, è divisa.

[modifica] Critiche alle sentenze della Consulta

Le critiche alle sentenze della Corte costituzionale sono state fatte da diversi punti di vista: solitamente è stata criticata da ambienti liberali per aver stravolto il dettato costituzionale. D'altro canto esistono anche critiche di tono opposto, per aver autorizzato referendum aventi uno spirito contrario alle intenzioni dei costituenti.

[modifica] Critiche liberali

Nonostante la Costituzione italiana indichi tassativamente nell'art. 75 le materie che non possono essere sottoposte a referendum, negli anni la Corte Costituzionale nelle varie sentenze di legittimità ha elaborato ulteriori limiti, ritenendo che l’accesso al voto dei cittadini debba essere precluso anche da «una serie di cause inespresse, previamente ricavabili dall’intero ordinamento costituzionale» (sentenza n. 16 del 1978).

La creazione di questa nuova giurisprudenza ha tuttavia incontrato in molti casi la critica degli stessi ex presidenti della Corte Costituzionale oltre che di numerosi costituzionalisti.

Il Presidente Emerito della Corte Costituzionale Antonio Baldassarre faceva notare la discrezionalità di cui gode la Corte Costituzionale nel prendere le sue decisioni: «il giudizio della Corte ha un’ampia dose di arbitrarietà (…) tale per cui pochi referendum potrebbero salvarsi, quelli che si salvano è perché il giudice di costituzionalità fa finta che non esistano dei problemi che invece altre volte fa valere. Ad esempio il criterio della legislazione residua, è un criterio che si presta a far fuori, a dichiarare inammissibili qualsiasi referendum. (…) non è possibile che un giudizio di ammissibilità su un referendum sia un giudizio di così estrema latitudine che diventa un giudizio di politica costituzionale» ^[9].

Scrivono i costituzionalisti Augusto Barbera ed Andrea Morrone sui nuovi limiti provenienti nelle sentenze del 1981, 1993, 1995, 1997 e 2000 di referendum radicali, che «categorie di giudizio distinte vennero utilizzate in modo scambievole, come quelle riferibili da un lato ad atti legislativi necessari e dall'altro a norme dal contenuto costituzionalmente vincolato. In altri casi la Corte Costituzionale trasformava il giudizio di ammissibilità in un giudizio preventivo di legittimità, in cui rilevare il contrasto tra richiesta abrogativa e principi o valori costituzionali (anche non scritti), anche quando l'oggetto dei quesiti erano semplicemente le modalità stabilite in concreto per l'attuazione di quei valori o principi (...) In definitiva, anziché accogliere le indicazioni della dottrina favorevole a ordinare razionalmente in un' unica decisione-quadro i criteri del giudizio di ammissibilità, la Corte preferì procedere nel solco della parcellizzazione del controllo, valutando caso per caso l'ammissibilità di ogni singola richiesta referendaria, e accentuando, di conseguenza, sia l'indeterminatezza dei criteri di giudizio sia l'incertezza degli esiti decisori» ^[10].

Con la decisione di legittimità del 1987 circa i quesiti abrogativi di norme sulla caccia, del Partito Radicale e dei Verdi, veniva introdotto dalla Consulta il divieto per le domande «esposte ad ambiguità di significato». Commentando questa evoluzione, l'ex Presidente della Corte Costituzionale Antonio Baldassarre affermava che «mi sono battuto contro l'introduzione di questo limite, perché richiede ai promotori una conoscenza delle norme vigenti che non è richiesta neppure al legislatore, tanto più in un paese come il nostro che è pieno di norme e di leggi che nessuno conosce. Credo che quella indicata sia proprio la manifestazione estrema di come la Corte Costituzionale ponga tali e tanti ostacoli ai promotori da scoraggiare fortemente l’uso del referendum, cioè di uno strumento che, qualunque cosa si voglia dire, è una manifestazione di volontà del popolo» ^[11].

Anche Il Presidente Emerito Livio Paladin prima delle sentenze di legittimità dei venti quesiti radicali del 2000, criticava le evoluzioni effettuate negli anni dalla Consulta: «L’organo della giustizia costituzionale aveva più volte ‘mutato’ i propri criteri di giudizio, finanche all’interno di ciascuna tornata referendaria. Contraddizioni del genere non debbono però verificarsi ulteriormente, giacché la credibilità della Corte ne verrebbe compromessa (…) bisogna evitare - mi sembra - che i limiti del referendum abrogativo si accumulino fino al punto di paralizzare o di circoscrivere troppo gravemente l’uso del solo importante strumento di democrazia diretta del quale il corpo elettorale italiano abbia sinora potuto servirsi» ^[12].

Nel 2005 la Consulta si oppose allo svolgimento del referendum unico di abrogazione della legge sulla procreazione medicalmente assistita, promosso dai Radicali Italiani e dall'Associazione Luca Coscioni, perché quella legge si proponeva di tutelare una «pluralità di rilevanti interessi costituzionale». Per Marco Cerase, consigliere della Camera dei deputati, «una lettura piu attenta della legge n. 40 e un esame dei suoi lavori preparatori appaiono tuttavia destare una perplessità in ordine alla possibilità stessa di considerare costituzionalmente necessaria questa legge nel suo complesso (..) È proprio vero che la Costituzione impone al legislatore d'intervenire nel settore dell'assistenza medica alla procreazione con una legge purchessia, a prescindere dai concreti connotati che essa assume per bilanciare gli interessi in gioco? In realtà il testo legislativo ha un'intima e complessiva compattezza e coerenza, di taglio eminentemente etico-ideologico (...) Si comprende allora perché taluna dottrina abbia potuto sostanzialmente affermare che leggi così nette, più che a esigenze di tutela di valori costituzionali, rispondono a uno specifico modo di interpretarli secondo scelte culturali unilaterali» ^[13]

[modifica] Critiche da sinistra

La critica da sinistra pertiene sostanzialmente al fatto che siano stati autorizzati dei referendum che formalmente cancellavano singole parole e/o frasi in una legge, ma sostanzialmente modificavano tale legge con modalità non previste dal legislatore, dando al popolo una facoltà legislativa decisamente contraria allo spirito della Costituzione.

«La comprensibilità dei quesiti da parte del “popolo sovrano” è il presupposto primo dell’esercizio della democrazia diretta in senso democratico. Un popolo sovrano costretto a decidere in base a quesiti incomprensibili – e, in sostanza, in base al colore delle schede – è, certamente, un popolo “sovrano” manipolato. La Corte costituzionale ha ammesso quesiti che, invece, non dovevano essere ammessi per assoluta mancanza di chiarezza. La chiarezza deve essere infatti commisurata alla capacità del popolo sovrano di intendere “direttamente” (stiamo discutendo di uno strumento di democrazia diretta), leggendo il quesito, la scelta da fare. I referendum di tipo manipolatorio, con quesiti incomprensibili da parte del “popolo sovrano”, non realizzano la democrazia diretta; sono invece – palesemente – strumenti utili alle lobby ed ai demagoghi.»^[14]

[modifica] Referendum costituzionale

L' art. 138 della Costituzione prevede la possibilità di richiedere il referendum costituzionale dopo la seconda votazione da parte delle camere di una legge di revisione costituzionale o di una legge costituzionale. Le camere in seconda delibera devono raggiungere la maggioranza assoluta, cioè è necessario il voto favorevole del 50 % più 1 dei componenti la camera. Qualora si raggiunga, in entrambe le camere, la maggioranza qualificata dei 2/3 dei componenti di ogni camera non sarà possibile richiedere il referendum. La richiesta può essere presentata da un quinto dei membri di una Camera, da cinquecentomila elettori o da cinque Consigli regionali entro tre mesi dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Il quorum strumentale (il numero di votanti) non è pregiudiziale alla validità del referendum, poiché questo tipo di procedimento a differenza del referendum abrogativo non è finalizzato al perfezionamento ed al bilanciamento delle scelte del legislatore, ma si presenta piuttosto come uno strumento di garanzia delle minoranze e come tale ne verrebbe vanificato il valore qualora venisse richiesto un numero minimo di votanti. La legge viene promulgata, se i voti favorevoli superano quelli sfavorevoli. La procedura per lo svolgimento del referendum costituzionale è disciplinata dal titolo I della legge 25 maggio 1970, n. 352. Fino al 1970, infatti, non era richiedibile il referendum costituzionale, essendo assente qualunque legge disciplinante tale istituto, e quindi fino ad allora per ogni revisione e legge costituzionale si è raggiunta in seconda delibera la maggioranza qualificata.

[modifica] Natura e funzione della consultazione

Una prima ricostruzione circa l’essenza di questo tipo di referendum è quella propugnata dalla dottrina maggioritaria, che definisce "oppositivo" questo istituto. Il referendum qui in esame è inserito, come è possibile capire dai lavori preparatori dell’Assemblea costituente, all’interno di un iter legislativo che si distingue per il suo "non favore" nei confronti della revisione costituzionale in quanto può essere richiesto anche da quei soggetti minoritari interessati ad ostacolare in maniera definitiva l’entrata in vigore delle modifiche, approvate a maggioranza assoluta dal Parlamento, facendo così salvi i principi costituzionali esistenti. È quindi chiaro che in casi di tal genere questo istituto di democrazia diretta non si comporta come elemento dinamico bensì come un ulteriore elemento che favorisce la staticità del sistema, affermazione questa che può essere spiegata facendo riferimento a più motivi: in primo luogo si ha referendum solo ed esclusivamente nei casi di approvazione di riforme costituzionali da parte di Camera e Senato, in secondo luogo il popolo, tramite la consultazione, è chiamato a pronunciarsi contro le riforme approvate.

E’ chiaro quindi come i cittadini, in casi come questi, non sono chiamati a far scelte o a dare le loro preferenze, tantomeno a sanzionare il lavoro delle Camere, essi possono solo respingere le riforme eventualmente deliberate.

Analizzando ulteriormente queste dinamiche si capisce che l’intervento popolare si inserisce non nella fase costitutiva della legge di revisione ma all’interno della fase integrativa dell’efficacia; mentre è impossibile prescindere dall’intervento del Parlamento, sempre necessario ed a volte perfino sufficiente, la parte che svolge l’elettorato tramite il referendum è solo eventuale. Usando un’espressione più diretta è possibile dire che in virtù dell’attuale configurazione del procedimento di revisione costituzionale ex art. 138 Cost., il ruolo di "primo attore" spetta alla Camera dei Deputati ed al Senato in quanto i cittadini possono entrare in gioco solo nel caso in cui il Parlamento, in sede di seconda deliberazione, abbia approvato il testo di legge con una maggioranza inferiore ai due terzi ed a ciò sia seguita una valida richiesta di referendum da parte di uno dei soggetti legittimati.

Il referendum "costituzionale" si presenta quindi non come obbligatorio bensì come facoltativo, una tappa eventuale e successiva, quindi esterna, allo stesso procedimento legislativo; proprio questa caratteristica evidenzia la natura oppositiva dell’istituto. I soggetti contemplati dall’art. 138 Cost. possono attivarsi per richiedere la consultazione ove vogliano contrastare le decisioni della maggioranza parlamentare ed è palese che se non vi è opposizione verso quest’ultime non sarà richiesto il referendum; l’intervento dei cittadini deve inoltre essere interpretato come volto a conservare i principi esistenti e non come diretto a riformarli.

Da ciò si desume che questa consultazione si pone come una garanzia di stabilità, contro il mutamento, dell’ordinamento costituzionale e può essere interpretata alla stregua di uno strumento diretto alla conservazione della Costituzione vigente anziché volano per il suo cambiamento; questo spiega la diffidenza che le varie fazioni politiche nutrono nei confronti dell’istituto in esame all’interno del procedimento di revisione costituzionale.

L’iter procedurale previsto dall’art. 138 della Costituzione, così come risulta ad oggi formulato, si prefigge lo scopo di garantire un accordo sulle riforme il più ampio possibile fra le diverse compagini parlamentari; in assenza di questa larga intesa le modifiche costituzionali rischiano di essere bloccate dall’intervento popolare. Questo sistema si ispira essenzialmente a logiche associative ed il motivo di ciò si rinviene direttamente nel momento storico in cui tale procedura è stata concepita; all’indomani della dittatura fascista, la società civile e politica italiana si esprimeva tramite un sistema di partiti fra di loro antagonisti ed il vero obiettivo da raggiungere era l’adesione fedele a principi e valori fondamentali, sanciti nella Costituzione, da parte delle diverse forze politiche. La possibilità di cambiare le regole costituzionali con l’accordo quasi totale delle fazioni presenti in Parlamento, costituiva un elemento essenziale di convivenza e garanzia reciproca.

Tornando alla natura dell’istituto, abbiamo visto come questa debba definirsi come oppositiva in quanto elemento decisivo per la prevalenza di questa tesi rispetto alle altre è la facoltatività della consultazione che lo rende attivabile solo ove le minoranze intendano opporsi alle leggi costituzionali approvate dal Parlamento, in seconda lettura, con una maggioranza diversa da quella dei due terzi. In dottrina si è messo in evidenzia che il configurare diversamente questo tipo di referendum popolare avrebbe la conseguenza di tradire quella logica politico-normativa che il Costituente ha voluto sottendere al funzionamento di tale istituto, stravolgendo così la sintesi fra sovranità popolare, istituzioni rappresentative e democrazia diretta su cui si fonda il nostro ordine costituzionale.

Il pensiero dottrinale che definisce oppositivo l’istituto qui in esame sembra essere maggioritario rispetto alle altre tesi proposte dalla scienza giuridica anche se non mancano posizioni piuttosto incerte che definiscono questa consultazione come avente natura approvativa od oppositiva.

Il primo giurista ad individuare la natura oppositiva del referendum "costituzionale" è stato il Guarino che già nel 1948, all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, aveva sottolineato questa caratteristica essenziale dell’istituto che come abbiamo detto poco sopra trova ancora il consenso della dottrina maggioritaria. L’autore mise al centro della propria indagine scientifica il secondo comma dell’art. 138 Cost e nel constatare l’eventualità della consultazione referendaria vide in essa una sorta d’ancora, di "ultimo appiglio", cui la minoranza rimasta soccombente nelle aule parlamentari potrà aggrapparsi per provare a fare opposizione.

Le condizioni previste per la riuscita del referendum sono le più semplici possibili visto che la legge oggetto della consultazione sarà promulgata se approvata dalla maggioranza dei voti validi mentre in caso di parità di voti validi, la medesima si intende respinta (così anche ove la maggioranza relativa del corpo elettorale si sia pronunciata contro). Da ciò si capisce che per il raggiungimento del fine dei promotori del referendum non occorre né la maggioranza assoluta né quella relativa ma è necessaria e sufficiente l’inesistenza di una maggioranza relativa dei voti validi e contrari; la legge costituzionale entrerà in vigore se la maggioranza dei voti saranno stati espressi in suo favore pur se questi rappresentino una minuscola frazione se comparati al numero dei cittadini aventi diritto di voto; questo meccanismo non può che essere tradotto come una "sostanziale garanzia dei diritti della minoranza".

In materia costituzionale il popolo è chiamato a pronunciarsi contro la novità in funzione di conservazione e non interviene come supremo arbitro ma semplicemente come un fattore che può rendere più difficile (se non impossibile) la modificazione della Costituzione esistente; sulla falsa riga del pensiero di Guarino un’altra dottrina ha successivamente affermato che il referendum all’interno di questa ipotesi normativa non esprime alcuna valenza approvativa né presenta i caratteri propri della ratifica.

[modifica] Un referendum "confermativo" ?

Sempre con riferimento alla natura del tipo di referendum qui in esame è necessario dire che parte della dottrina e della giurisprudenza costituzionale lo definiscono come "confermativo". Qualificazione questa che è stata ripresa, nella prassi, anche da buona parte dei mass media in occasione degli unici due referendum "costituzionali" svoltisi nell’ottobre 2001 e nel giugno 2006.

Nel paragrafo iniziale di questo capitolo è stato messo in luce come il fine ultimo della consultazione popolare sia quello di garantire le minoranze, politiche e sociali, da revisioni costituzionali volute dalla sola maggioranza parlamentare. Uno scopo di tale genere non sembra però conciliarsi con la definizione di "confermativo" data al referendum ex art. 138, comma 2, Cost. in quanto essa sembra alludere ad una funzione "omologante" che il voto popolare svolgerebbe nei confronti della deliberazione parlamentare modificatrice del testo costituzionale.

Se si accettasse quest’ultima definizione non sarebbe possibile fare altrettanto con la ricostruzione dell’istituto come garantistico e di opposizione fatta in precedenza basandosi sul carattere, al contempo, eventuale e facoltativo dell’intervento popolare.

La definizione di "confermativo", come detto poco fa, sembra invece alludere ad una sorta di funzione omologante che il referendum verrebbe a svolgere nei confronti della deliberazione legislativa di revisione. La consultazione diverrebbe così nient’altro che un mezzo per ribadire, rafforzandola, la sola volontà espressa dal Parlamento; quindi non più uno strumento di garanzia ed opposizione per le minoranze ma un quid pluris a disposizione della maggioranza.

Anche nel caso in cui l’istituto in esame fosse privo del carattere facoltativo, divenendo così obbligatorio e perdendo buona parte della sua funzione di garanzia assieme al suo carattere oppositivo, sarebbe sempre difficile poter accogliere la tesi che inquadra il referendum come confermativo poiché rimarrebbe in sospeso la problematica questione relativa, in primis, a come spiegare e giustificare la mancata previsione di un quorum minimo di partecipanti come condizione necessaria affinché la consultazione possa essere ritenuta valida ed in secondo luogo sarebbe incomprensibile l’esclusione del voto popolare nel caso in cui il testo della legge sia stato approvato in entrambe le Camere del Parlamento da una maggioranza superiore o uguale ai due terzi dei membri di ciascuna di esse.

Risulta difficilmente comprensibile come sia possibile intravedere nella deliberazione referendaria una conferma di quella legislativa in quanto la prima può essere validamente posta in essere anche senza rispettare il criterio della maggioranza previsto dal terzo comma dell’art 64, comma 3, Cost. per l’adozione di decisioni da parte della Camera e del Senato.

Altro aspetto problematico è quello consistente nell’individuare una ragione per la quale il referendum confermativo non debba tenersi ove in sede di seconda lettura il testo di legge sia stato approvato con la maggioranza qualificata prevista dall’art. 138, comma 3, della Costituzione. Se fosse vera ed ammissibile la tesi che concepisce questo istituto di democrazia diretta come di conferma della volontà espressa dall’organo rappresentativo rimarrebbe da capire perché tale funzione sarebbe svolta solo in certe occasioni in quanto la conferma è possibile averla sempre e soltanto attraverso la consultazione della volontà popolare che può anche non essere allineata con l’indirizzo scaturito dalla deliberazione dell’organo legislativo nonostante sia stata raggiunta, o superata, la maggioranza dei due terzi dei membri. In casi come questo appena indicato si ha una sorta di presunzione del consenso generico degli elettori in virtù della larghezza dei rapporti di rappresentanza.

E’ palese quindi come sia impossibile definire, dal punto di vista della natura, definire il tipo di referendum in questione come "confermativo" e corollario di ciò è la garanzia che la pronuncia con cui gli elettori esprimono la loro volontà non appartenga alla fase costitutiva del procedimento legislativo.

[modifica] Un referendum "approvativo"?

Un terzo filone di pensiero che si riscontra in dottrina ed anche nella prassi, è anche quello secondo cui il referendum "costituzionale" sarebbe una consultazione "approvativa" o "di approvazione" in quanto l’intervento del corpo elettorale sembra essere una sorta di approvazione nei confronti delle leggi costituzionali; un elemento che va ad incidere non sulla loro validità, bensì sull’efficacia di questi atti normativi.

Una prima critica che può essere mossa a questa concezione è che quest’ultima, non può di certo trovare il proprio fondamento nel dato, assolutamente letterale, della disposizione costituzionale dell’art. 138, comma 2, Cost. secondo cui una legge sottoposta al referendum "costituzionale" non viene promulgata qualora non sia stata "approvata" dalla maggioranza dei voti validi. Il motivo per cui un fondamento di questo genere è passibile di critica, non rendendo accettabile questa tesi, è quello secondo cui la natura di un istituto giuridico non può essere determinata in base all’impiego di un predicato verbale piuttosto che un altro; in questo quadro il verbo approvare sta soltanto a significare che il risultato positivo di una consultazione referendaria conclusasi con una maggioranza di voti favorevoli alla revisione, consta nell’approvazione della legge apportatrice di modifiche al dettato costituzionale.

Se invece si parla di referendum "costituzionale" come approvativo poiché si ritiene che questo presenti caratteri identici a quello che in letteratura è così denominato, tale conclusione non potrebbe essere ugualmente accettata poiché secondo un’importante dottrina si parla di referendum approvativo-deliberativo quando dallo stesso deriva l’introduzione di nuove disposizioni che entrano direttamente nell’ordinamento semplicemente in virtù dell’intervento popolare.

La consultazione si sostanzia in una decisione pubblica positiva e questa non agisce in maniera concorsuale assieme ad altre dichiarazioni di volontà adottate da organismi di rappresentanza; contrariamente a quanto avviene nelle consultazioni di tipo abrogativo l’esito dei referendum approvativi determina la produzione di nuove norme, sembra quasi che il popolo si sostituisca all’organo legislativo poiché la decisione pubblica si forma in maniera totalmente differente rispetto alla via ordinaria. Proprio questa inversione di ruoli e funzioni è alla base della definizione di referendum sostitutivo che emerge in dottrina la quale è anche usata alternativamente a quella di costitutivo o di propositivo.

Queste due ultime aggettivazioni in realtà si riferiscono ad aspetti specifici del referendum approvativo: la prima sottintende al fatto che la decisione pubblica risulta perfettamente formata mediante la pronuncia popolare mentre con la qualifica di "propositivo" si mette in evidenza che la pronuncia popolare adotta una statuizione senza la preventiva proposta dell’organo rappresentativo; la decisione pubblica deriva da una proposta del popolo o comunque da soggetti ad esso ricollegabili.

In conclusione è possibile dire che definire questo istituto come affermativo sia comunque cosa priva di fondamento in quanto anche ritenendo il popolo come altro soggetto titolare dell’iniziativa legislativa e che possano essere oggetto di consultazione anche le deliberazioni degli organi rappresentativi sarebbe sempre difficile rendere compatibile la funzione propria del referendum confermativo, diretta a certificare l’adesione dei cittadini al progetto loro sottoposto, con quella propria del referendum "costituzionale" disciplinato dall’art. 138 della Costituzione.

I motivi di ciò sembrano essere essenzialmente due: in primis bisogna evidenziare che il dettato costituzionale non richiede l’adesione del popolo ed inoltre bisogna anche dire che la minoranza, la quale è invece maggioranza nella consultazione elettorale, non può di certo certificare la volontà maggioritaria del corpo elettorale.

[modifica] Gli scherzi della prassi

Nell’ultimo paragrafo come nei precedenti, è stato messo in evidenza che il referendum costituzionale svolge la funzione di tutelare e garantire le minoranze innanzi alle possibili modifiche costituzionali e proprio in virtù di questo fine è preferibile optare per la visione che attribuisce a questa consultazione natura oppositiva.

Guardando alla storia politico-costituzionale della nostra Repubblica è facile constatare come un importante mezzo di partecipazione dei cittadini alla cosa pubblica sia stato il referendum anche se occorre precisare che si fa qui riferimento a quello previsto dall’art. 75 della Costituzione, per mezzo del quale sono state operate importanti riforme del nostro ordinamento giuridico, specialmente durante gli anni settanta del secolo scorso. È quindi ovvio che un comune cittadino, ove si parli di referendum, faccia riferimento alla consultazione abrogativa mentre quella prevista nell’ambito della revisione è ai più sconosciuta in quanto si è svolta per la prima volta solo nell’ottobre 2001 ed aveva ad oggetto la legge costituzionale numero 3 del 2001 con cui veniva modificato l’intero titolo quinto della seconda parte della Costituzione. Un secondo referendum ex art. 138 Cost. si è svolto nel giugno 2006 ed aveva ugualmente ad oggetto una legge modificatrice dello stesso titolo quinto.

La differenza sostanziale fra queste due consultazioni, riconducibili alla stessa tipologia, sta non tanto nel diverso atto normativo - costituzionale oggetto delle medesime, bensì nei soggetti che hanno richiesto il voto popolare. Per ciò che riguarda il referendum del giugno scorso quest’ultimo aveva ad oggetto una legge costituzionale posta in essere dal secondo Governo Berlusconi e la richiesta della consultazione popolare proveniva da quelle fazioni politiche che al momento dell’approvazione parlamentare erano all’opposizione e quindi in minoranza. In sostanza nel caso appena descritto vi è un sostanziale riscontro delle tesi dottrinali sposate in questo capitolo: è infatti possibile vedere chiaramente come il referendum abbia svolto una funzione di garanzia per le minoranze rimaste sconfitte nelle more delle votazioni parlamentari, consentendo loro di opporsi per far valere i rispettivi interessi.

E’ invece diverso il caso della consultazione svoltasi nell’ottobre 2001 la quale fu richiesta non solo dalle minoranze ma anche ad opera di quelle stesse forze politiche (di centro-sinistra) che avevano voluto la legge stessa. Appare quindi problematico definire la funzione svolta e quale natura abbia la consultazione su una legge di revisione costituzionale quando sia stata richiesta, anche o soltanto, da quelle stesse forze politiche che, essendo in maggioranza al momento dell’approvazione, hanno voluto la legge oggetto di referendum. Innanzi a casi di questo genere non sembra che possa trovare applicazione la tesi che attribuisce alla consultazione la funzione di tutelare le minoranze dai mutamenti costituzionali ove questi non abbiano incontrato un largo consenso in aula tale da escludere l’opposizione delle minoranze mediante il referendum.

In dottrina si era infatti messo in evidenza che il referendum "costituzionale", pur essendo stato pensato per le minoranze, poteva essere legittimamente richiesto dalla maggioranza governativa mediante la sottoscrizione della richiesta da parte di almeno un quinto dei membri di Camera o Senato; all’interno del dettato costituzionale non esiste nessuna disposizione (né alcuna norma) che vieta in maniera diretta o indiretta tale comportamento e la maggioranza potrebbe in tal modo ottenere l’avallo del corpo elettorale rispetto alla modifica costituzionale rafforzando così la propria legittimazione politica. Proprio all’interno di quest’ultimo caso è riconducibile il referendum "costituzionale" dell’ottobre 2001, e rimane quindi difficile, se non impossibile, intravedere in quella consultazione la funzione di tutela delle minoranze e di garanzia del sistema costituzionale; è invece più facile individuarvi una funzione di omologazione, di conferma dell’atto normativo da parte degli elettori.

Ove il referendum previsto dall’art. 138 Cost. sia stato richiesto dalla maggioranza parlamentare è possibile ritenere esistente una funzione di garanzia soltanto se si concepisce la consultazione come il mezzo tramite il quale il corpo elettorale ha la possibilità di manifestare il suo dissenso nei confronti degli atti posti in essere dai propri rappresentanti. In questo caso il referendum rappresenta un procedimento tramite cui è possibile verificare la corrispondenza fra le due volontà: quella dei cittadini e quella che ha prevalso nelle aule parlamentari.

Sempre con riferimento alla consultazione tenutasi quasi cinque anni fa in letteratura si è messo in luce che l’anomalia derivante dalla richiesta referendaria ad opera della maggioranza verrebbe sminuita dal fatto che il sistema elettorale, allora in vigore, era maggioritario e questo non è una garanzia di perfetta corrispondenza (a differenza di quanto avviene con il sistema proporzionale) fra le scelte fatte dalla maggioranza parlamentare e quelle che avrebbe fatto la meta più uno degli elettori.

Nel caso del 2001, per la prossimità della prorogatio parlamentare ma anche in virtù del sistema elettorale maggioritario, la maggioranza di allora percepì sé stessa come insufficientemente rappresentativa del corpo elettorale e decise di chiedere lo svolgimento del referendum costituzionale sulla legge di revisione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 posta in essere dalla maggioranza stessa).

Una prima domanda che viene spontaneo porsi è quella relativa al perché questo tipo di consultazione si sia avuta per la prima volta solo nel 2001, cioè dopo oltre quaranta anni dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana; in dottrina si è evidenziato che gli avvenimenti politici succedutisi partendo dal 1989 hanno totalmente stravolto gli equilibri che si erano creati a partire dal 1948 all’interno del sistema politico italiano.

L’anomalia rappresentata da una richiesta referendaria proveniente dalla maggioranza aveva addirittura fatto pensare che l’Ufficio centrale per il referendum, presso la Suprema Corte di Cassazione, avrebbe dovuto respingere la richiesta stessa in quanto illegittima e che, in mancanza di tale declaratoria, la consultazione non doveva essere ritenuta valida se non vi avesse preso parte la maggioranza dei cittadini aventi diritto.

La medesima dottrina stempera questa conclusione considerando che la gravità di questa situazione viene considerevolmente diminuita se si considera che il sistema maggioritario da vita a maggioranze parlamentari che non sono lo specchio fedele del corpo elettorale e che nel caso dell’ottobre 2001 la maggioranza allora al Governo, vicina alla scadenza del proprio mandato, sembrava aver percepito in sé un difetto di rappresentatività.

Una seconda anomalia di questa consultazione è rappresentata dal fatto che un’ulteriore richiesta per la medesima proveniva si dalla minoranza ma non era stata formulata con la volontà di preservare, da eventuali modifiche, la Costituzione vigente ma solo per ostacolare l’entrata in vigore di una legge di riforma che la minoranza reputava inadeguata rispetto ai progetti revisione che essa auspicava. Alla consultazione del 7 ottobre 2001 partecipò un numero di votanti talmente basso al punto che apparve improbabile vedere in essa il mezzo tramite il quale fosse avvenuto il recupero della rigidità costituzionale e l’integrazione della rappresentanza.

Concludendo sul punto appare innegabile riconoscere al referendum costituzionale una natura oppositiva (quindi l’essenza di uno strumento di garanzia per le minoranze) conformemente al dettato costituzionale così come voluto e concepito dal Costituente ma bisogna constatare che l’assenza di una previsione volta ad escludere il ricorso allo strumento referendario da parte della stessa maggioranza che ha voluto la revisione costituzionale, è il mezzo, costituzionalmente legittimo, perché all’interno del nostro ordinamento costituzionale si verifichino casi come quello del 2001 in cui il referendum, se voluto dalla sola maggioranza, non costituisce altro che l’approvazione, finale e decisiva, dell’atto normativo da parte degli elettori che partecipano alla consultazione.

In casi del genere l’assenza di un quorum minimo di partecipanti, a mò di condizione di validità della consultazione popolare, rischia di tradurre le maggioranze parlamentari in minoranze di elettori che assumono per un giorno le vesti di legislatore-censore rischiando di far divenire le modifiche costituzionali anziché di tutti, dei pochi che prendono parte alla consultazione. Viene totalmente meno il ruolo di garanzia per le minoranze che in casi come questi non capirebbero nemmeno cosa fare, se astenersi o recarsi alle urne, poiché i loro interessi rimarrebbero quasi sicuramente soccombenti tranne nel caso in cui i votanti sostenitrici delle minoranze recatisi alle urne risultassero in numero maggiore rispetto a chi ha votato in difesa del provvedimento voluto dalla maggioranza.

[modifica] La funzione del referendum "costituzionale"

Dopo aver studiato il problema di quale sia l’effettiva natura del referendum all’interno del procedimento di revisione costituzionale, appare conseguenza logica quella di capire la funzione che l’istituto viene a svolgere all’interno del procedimento di revisione. Anche per questo aspetto la dottrina non ha fornito ricostruzioni univoche ed assolute ma si dice che il referendum ex art. 138 Cost. svolga più compiti, rimane comunque dominante il pensiero giuridico che attribuisce alla consultazione la funzione di garantire le minoranze contro modifiche costituzionali operate con il consenso della sola maggioranza.

[modifica] La funzione di garanzia, in senso lato e stretto

La prima di queste che in dottrina ha avuto il maggior seguito, inquadra la consultazione popolare prevista dall’art. 138 Cost. come espletante una funzione di garanzia perché volta a tutelare le minoranze nei confronti della maggioranza formatasi in Parlamento, rendendo così possibile un’azione dell’elettorato in difesa dei principi costituzionali oggetto di revisione; è necessario dire che qualsivoglia tipo d’istituto referendario, il quale si collochi all’indomani di una decisione adottata da un organo rappresentativo, funge sempre da strumento per verificare la corrispondenza fra la volontà popolare e quella espressa dai rappresentanti dei cittadini.

Da questa considerazione è possibile evincere come anche il referendum "costituzionale" svolga una funzione di garanzia, in senso lato, poiché costituisce un correttivo della democrazia rappresentativa consentendo ai titolari del diritto di voto di esprimere il loro dissenso rispetto alle decisioni prese dall’organo di rappresentanza.

Tale funzione viene accentuata quando il sistema elettorale con cui vengono designati i membri dell’organo rappresentativo è di tipo maggioritario poiché in tali casi può succedere che la decisione di quella che è la maggioranza in Parlamento corrisponda soltanto alla volontà di una minoranza dell’elettorato. Altro elemento avvalorante la funzione garantistica del referendum "costituzionale" è il fatto che esso non si svolge sempre e comunque in occasione dell’approvazione di una legge costituzionale o di revisione bensì ha carattere eventuale e facoltativo: esso si terrà solo nei casi in cui ne facciano richiesta i soggetti legittimati previo il mancato raggiungimento della maggioranza qualificata prevista dall’art. 138, comma 3, della Costituzione.

Proprio questa caratteristica dell’eventualità è un’ulteriore dimostrazione che questo tipo di consultazione referendaria fu prevista dal Costituente a garanzia delle minoranze qualificate della società, delle autonomie locali e dell’opposizione parlamentare. Visione questa ripresa da una larga parte della dottrina in cui il referendum costituzionale viene anche definito come "di resistenza" poiché indetto in virtù della richiesta, anche disgiunta, di soggetti minoritari e frazionari tassativamente indicati dell’art. 138, comma 2, Cost. i quali sono ritenuti come attenti e motivati all’oggetto della legge sottoposta a referendum. Per ciò che concerne i soggetti legittimati a richiedere questa consultazione è interessante notare che i cinque Consigli regionali ed i cinquecentomila elettori sono titolari del diritto d’iniziativa anche per il referendum abrogativo previsto dall’art. 75 Cost.; quest’ultimo è uno strumento di democrazia diretta previsto dall’Assemblea costituente nella logica di garantire le minoranze da possibili sperequazioni operate dal legislatore ordinario poiché la maggioranza politica può benissimo abrogare una legge (o un atto che ne ha la forza) all’interno delle aule parlamentari.

Un ulteriore elemento che avvalora questa visione in chiave garantistica è possibile trarlo direttamente dal testo dell’art. 138 della Costituzione il quale nel terzo comma esclude la possibilità di consultare gli elettori in merito ad una legge di grado costituzionale ove quest’ultima in seconda lettura, all’interno di Camera e Senato, sia stata approvata con una maggioranza superiore o uguale a quella dei due terzi dei componenti di ogni ramo del Parlamento.

Il Costituente nel prevedere una maggioranza qualificata così elevata ha certamente voluto garantire quelle componenti politico-sociali che pur essendo minoritarie, hanno nel Paese un seguito sufficientemente consistente e tale da dover essere necessariamente coinvolte nella decisione sul progetto di revisione per poter raggiungere il quorum previsto dall’art. 138, comma 3, della Costituzione.

Meritano evidenza anche la mancata previsione di un numero minino di partecipanti affinché il referendum sia considerato valido e quella secondo cui la legge ad esso sottoposta verrà promulgata solo ove ottenga la maggioranza dei voti validi; ciò dimostra che lo scopo precipuo del referendum non è tanto quello di dimostrare l’esistenza di un vasto consenso popolare nei confronti della legge in esame, ma piuttosto quello di garantire, seppure solo in negativo, che la medesima non incontri il dissenso degli elettori.

Un’altra dottrina asserisce che il referendum "costituzionale", pur essendo facoltativo, può essere utilizzato sia allo scopo di tutelare le minoranze sia per confermare quelle decisioni parlamentari che siano state adottate a maggioranza assoluta; rimane comunque tacito anche per questo autore che se il referendum non avesse questa funzione di garanzia non avrebbe fondamento logico ammetterlo solo nei casi in cui la legge costituzionale sia stata approvata da ogni Camera con la maggioranza assoluta dei membri.

Il negare al Governo il diritto di richiedere la consultazione e la contemporanea non previsione di un quorum minimo di partecipanti, necessario per la validità della consultazione, sembrano quasi alludere ad una tacita condivisione delle decisioni della maggioranza di Governo da parte degli elettori non votanti.

Un’altra dottrina evidenzia, soltanto in maniera indiretta, la funzione di garanzia del referendum "costituzionale" poiché afferma che questo istituto non rappresenta altro che un controllo esterno in quanto opera come una sorta di "veto popolare" verso la decisione parlamentare che ne è oggetto.

Altri elementi, utili a comprovare questa funzione garantistica verso le minoranze, possono essere individuati all’interno della disciplina dell’istituto: il diritto d’iniziativa è infatti riservato ad un quinto dei membri di Camera e Senato, a cinquecentomila elettori oltre che a cinque o più Consigli regionali.

Tali soggetti sono legittimati a richiedere l’intervento del corpo elettorale disgiuntamente e cioè indipendentemente l’uno dall’altro; in letteratura viene ravvisata l’esistenza di un cosiddetto "rapporto di coerenza" fra di essi proprio perché le autonomie politiche, sociali e territoriali rappresentano l’espressione di un’univoca ideologia pluralista.

Su quest’ultimo punto la dottrina giuridica non è però unanime in quanto una parte di essa sostiene che i soggetti detentori del potere di richiedere il referendum, rappresentano sì le minoranze ma non per questo è sempre possibile ricondurre ad un quid comune le "istanze minoritarie" espresse da mezzo milione (o più) di elettori, da (almeno) cinque Consigli regionali e da un quinto di Deputati o Senatori. Salerno sostiene infatti come tali istanze, che i predetti soggetti hanno interesse a tutelare, possano avere la natura più svariata: politica, sociale, economica, linguistica, ecc..

Tornando più specificamente sul tema di come dalla procedura referendaria sia possibile trarre elementi avvaloranti la tesi della funzione di garanzia dei soggetti minoritari, sembrano utili ed idonei a questo scopo la mancata contemplazione, da parte dell’art. 138 Cost., di un quorum minimo di partecipanti per la validità della consultazione popolare, la non automaticità di quest’ultima che rimane subordinata alla valida richiesta dei soggetti a ciò legittimati ed è invece sempre preclusa dal raggiungimento della maggioranza qualificata prevista dal disposto dell’art. 138 della Costituzione. Sulla mancata previsione del quorum in questa sede è necessario e sufficiente dire che il voto popolare è valido qualunque sia il numero degli aventi diritto che vi ha preso parte e l’atto che ne è oggetto produrrà i propri effetti solo se ha ottenuto la maggioranza dei voti validi.

[modifica] Una garanzia costituzionale?

Un’altra ricostruzione relativa alla funzione del referendum "costituzionale" è quella che configura l’istituto come una garanzia costituzionale. La dottrina che fa propria questa tesi nega che questo tipo di consultazione possa essere intesa come una garanzia in favore della minoranza ed afferma che la si debba piuttosto ritenere una garanzia costituzionale, una sorta di strumento giuridico preposto dall’ordinamento costituzionale affinché venga salvaguardata l’integrità normativa dello stesso. Questa tesi si basa essenzialmente sulla collocazione dell’istituto qui in esame all’interno del titolo VI della Parte II della Costituzione, anche se è fin troppo facile osservare come non sia cosa corretta l’attribuire valore vincolante alle definizioni contenute nei testi normativi in quanto esse rimangono sempre soggette all’arbitrio dell’interprete e ciò accade specialmente quando non sono utilizzati termini sui quali si è consolidata una convenzione d’uso linguistico.

Per qualificare un istituto giuridico è invece necessario tener conto di tutti i diversi elementi che compongono il testo normativo in cui esso viene disciplinato ed al contempo anche quelli, che pur essendo estranei all’atto normativo, risultano rilevanti per qualificare l’istituto oggetto d’esame.

Nel caso qui in esame è necessario dire che con l’espressione "Garanzie costituzionali" il Costituente sembra piuttosto alludere alla Corte costituzionale la quale esiste e funziona perché chiamata a garantire una Costituzione informata al principio di rigidità il quale comporta come logica conseguenza la previsione di un procedimento di revisione e proprio questo corollario giustifica l’inclusione di tale procedura all’interno del titolo sopra indicato.

Da quanto è stato fin qui detto emerge in maniera inequivocabile che l’istituto della revisione è condizione necessaria della rigidità piuttosto che una garanzia costituzionale; se si volesse dimostrare il contrario sarebbe necessario provare che anche il referendum all’interno del procedimento di revisione è una garanzia costituzionale. Dimostrazione quest’ultima assai complessa in quanto il referendum previsto dall’art. 138 Cost. non è uno step necessario ed obbligatorio del procedimento di revisione ma ha carattere eventuale. Ecco quindi la difficoltà di ricostruire questo istituto a mò di garanzia costituzionale in quanto tale ruolo richiederebbe l’effettività e la ricorrenza obbligatoria del referendum ed è pertanto incompatibile con l’eventualità e la facoltatività tipiche dell’istituto e che non sembrano avere un fine diverso rispetto a quello di tutelare le minoranze rimaste soccombenti a seguito della votazione parlamentare.

In conclusione, è possibile dire che la rubrica del Titolo VI della Parte II della Costituzione, sta a confermare che l’art. 138 Cost. contiene delle disposizioni semplicemente preordinate a garantire che il dettato costituzionale non venga modificato, o magari stravolto, in virtù di una semplice legge ordinaria che abbia ricevuto i consensi della sola maggioranza; non si vuole quindi dire nulla circa la natura e le funzioni di questo tipo di consultazione.

[modifica] Il controllo preventivo sui deficit del legislatore costituzionale. Il parallelo con il referendum abrogativo

Un’altra funzione attribuibile al referendum in esame è quella di controllo, seppure eventuale, su tutta l’attività normativa posta in essere dal legislatore costituzionale e percepita come inopportuna o comunque al limite della legittimità da parte dei soggetti che possono richiedere la consultazione referendaria in virtù dell’art. 138 della Costituzione.

La veridicità di quanto sopra detto è dimostrata dal fatto che tale consultazione ha ad oggetto la deliberazione legislativa, teoria questa che trova conferme anche all’interno di quella parte della dottrina che evidenzia come questo tipo di referendum è stato concepito dall’Assemblea costituente non tanto come un mezzo tramite il quale gli elettori determinano, o almeno condeterminano, quelle che sono le scelte politiche, quanto come uno strumento con cui i cittadini possono controllare l’opportunità delle scelte fatte e la corrispondenza di esse alla volontà del popolo stesso.

Questa funzione di controllo non è ovviamente lasciata alla libera disponibilità dei soggetti legittimati a richiedere il referendum ex art. 138 Cost. ma può essere esercitata soltanto ove ricorrano le condizioni indicate nella medesima disposizione.

Nei riguardi di questo filone di pensiero sono state mosse obiezioni: in primis si è asserito che non è esatto qualificare il referendum come un atto di controllo poiché questi ultimi presuppongono l’esistenza di provvedimenti già perfetti da cui scaturiscono effetti giuridici. Nel caso contemplato dall’art. 138 della Costituzione si è in presenza di una deliberazione di Camera e Senato che non ha raggiunto la perfezione giuridica presentando ancora la natura di progetto legislativo.

Una seconda osservazione critica è stata quella secondo la quale un atto sottoposto a controllo, ove quest’ultimo dia risultati positivi, produce sicuramente i suoi effetti con efficacia ex nunc e nei casi previsti dalla legge anche ex nunc, cioè dal momento della sua perfezione. Nel caso del referendum "costituzionale" la legge che ne è oggetto produrrà i suoi effetti solo dopo aver ricevuto il consenso degli elettori e successivamente alle fasi di promulgazione e pubblicazione.

Alla prima obiezione si può replicare che la deliberazione legislativa è perfetta dopo la seconda deliberazione parlamentare ed alla seconda che l’ultima deliberazione da parte di Camera e Senato non si producono effetti giuridici, pertanto non è possibile parlare di efficacia retroattiva come conseguenza della deliberazione. Le legge produrrà gli effetti solo dopo che siano avvenute promulgazione, pubblicazione e sia terminata la VACATIO LEGIS.

Questa funzione di controllo accomuna il referendum "costituzionale" e quello previsto dall’art. 75 della Costituzione a tal punto da far passare in ombra le diversità di disciplina previste per i due istituti; in realtà è impossibile non notare come esistano diversità importanti tra la funzione esercitata dal referendum abrogativo e quello ex art. 138, comma 2, Cost.

Il primo è un atto tramite il quale l’elettorato svolge un vero e proprio controllo politico successivo avente ad oggetto i deficit del legislatore ordinario, questo tipo di consultazione può avere diversi effetti: in caso di esito positivo del referendum si ha la cessazione dell’efficacia della legge (o dell’atto che ne ha forza) oggetto di consultazione.

Il referendum costituzionale è invece, come già detto, un atto di controllo politico diretto a prevenire possibili disfunzioni della legislazione di rango costituzionale. Ove questo tipo di consultazione abbia esito negativo essa determina l’interruzione del procedimento legislativo impedendo l’entrata in vigore della legge costituzionale.

Altra differenza fra i due tipi di referendum è che mentre quello previsto dall’art. 75 Cost. è volto a tutelare, tramite l’abrogazione, quelle norme da cui le minoranze si sentono lese (in caso di esito positivo si ha quindi una modifica dell’ordinamento), il referendum costituzionale garantisce i soggetti minoritari consentendo ad essi di tutelarsi, mediante opposizione, dalle possibili modifiche del dettato costituzionale volute esclusivamente dalla maggioranza parlamentare (si ha in questo caso una conservazione dell’ordinamento esistente).

[modifica] L’inizio delle riforme costituzionali

Dopo le esperienze del 1993 e del 1997 la classe politica italiana prese coscienza che la via delle Commissioni bicamerali non fosse la migliore da percorrere per apportare importanti modifiche al testo costituzionale.

Questa soluzione di metodo fu criticata ferocemente dalla dottrina in quanto altro non era se non una via per aggirare le garanzie previste dal Costituente per rivedere la Costituzione.

Di certo però queste ragionate critiche scientifico-giuridiche trovarono ulteriori accenti sul piano fattuale visto che i lavori delle due Commissioni portarono ad un nulla di fatto, pertanto la forzatura costituzionale che stava alla base dei due tentativi di riforma non poté trovare giustificazione neppure nel machiavellico principio "…il fine giustifica i mezzi".

In dottrina si evidenzia come, dopo queste due negative esperienze, vi sia stata una riscoperta dell’intero art. 138 della Costituzione, ciò è dimostrato direttamente dai frutti del lavoro parlamentare visto che fra il 1999 ed il 2005 sono state approvate ben dieci leggi di grado costituzionale (compresa quella che è stata oggetto di referendum alla fine del giugno 2006).

Fra questi atti normativi soltanto le leggi costituzionali approvate nel 1999 hanno avuto il consenso di almeno i due terzi dei membri di ciascuna Camera, mentre tutte le altre sono state approvate con la sola maggioranza assoluta. Quest’ultima considerazione mette in luce il venir meno di quell’accordo politico, esistente in Parlamento e relativo alle riforme costituzionali, in virtù del quale le modifiche della Costituzione potevano sì essere fatte ma soltanto con un ampio consenso fra le fazioni politiche.

Il prevalere di riforme approvate "a colpi di maggioranza" rispetto al periodo precedente in cui vi era comunque un equilibrio tra leggi "consensuali e maggioritarie", segna invece un cambiamento nel panorama della politica italiana. In un recente articolo, relativo all’ultima legge con cui si è tentato di modificare la Costituzione, si evidenzia come la cultura politica oggi predominante in tema di riforme istituzionali sia fondata su un’equivalenza fra principio democratico e fatto maggioritario in quanto vi è la tendenza a modificare la Costituzione secondo gli orientamenti politici che sono propri della maggioranza di turno.

Conferma e corollario di quanto appena detto è il dato statistico-giuridico riguardante il periodo indicato nel titolo di questo capitolo durante il quale ben nove (su dieci) sono state le leggi di revisione della Costituzione approvate con i soli voti della maggioranza parlamentare senza cercare troppo, larghe intese all’interno delle forze politiche.

Dal computo rimane esclusa la sola legge costituzionale 23 gennaio 2001, n. 1 che modifica le disposizioni concernenti la forma di Governo contenute negli statuti delle Regioni ad autonomia differenziata. Per ciò che invece concerne le modifiche apportate alla Carta costituzionale si è sempre trattato di modifiche di grande importanza, anche ove avessero carattere puntuale, che hanno interessato entrambe le parti della Costituzione.

Con riferimento alla prima parte le modifiche hanno riguardato gli artt. 48 e 51 Cost. e sono state così introdotte regole concernenti il voto degli italiani all’estero e le pari opportunità fra i due sessi. Temi quest’ultimi molto discussi negli ultimi decenni, basti pensare che già nel "famoso" messaggio del 26 giugno 1991 indirizzato dal Presidente della Repubblica alle Camere si auspicava una celere risoluzione del problema relativo al diritto di voto degli italiani residenti all’estero.

Le modifiche apportate (o solo tentate) alla Parte II della Costituzione hanno invece interessato moltissimi articoli: si va dall’art. 111 Cost. al cui interno sono stati inseriti (e così costituzionalizzati) i principi del giusto processo fino alle disposizioni riguardanti l’autonomia regionale.

La dottrina osserva come si tratti di leggi di revisione con le quali le forze politiche hanno, per la prima volta, cercato di rispondere a principi affermati dalla Corte costituzionale tramite la propria giurisprudenza. Merita rilievo anche la tendenza alla prolissità propria delle norme costituzionali recentemente introdotte; ciò induce a far pensare che il legislatore costituzionale italiano con questa inclinazione verso norme di dettaglio abbia risentito di recenti influenze provenienti dagli ordinamenti costituzionali stranieri.

[modifica] L'utilizzo unilaterale dell’art. 138 Cost.

All’interno di questo lungo periodo di riforme un occhio di attenzione lo meritano indubbiamente le leggi costituzionali 22 novembre 1999, n. 1 e 18 ottobre 2001, n. 3 le quali hanno integralmente modificato il Titolo V, Parte II, della Costituzione e proprio in virtù di queste due leggi, approvate con la maggioranza qualificata (la prima) e quella assoluta (la seconda), in dottrina si è evidenziato, differentemente da quanto le forze politiche avevano sostenuto fino alla seconda metà degli anni novanta, che l’art. 138 della Costituzione, soprattutto il procedimento in esso descritto, è perfettamente idoneo ad apportare grandi riforme al testo costituzionale a condizione che vi sia una coerente e precisa volontà delle forze politiche.

E’ proprio durante l’iter d’approvazione della legge costituzionale 3/2001 che si presentano le condizioni previste dalla Costituzione per la richiesta e la successiva indizione della consultazione popolare all’interno del procedimento di revisione costituzionale.

Benché attuato con la legge 25 maggio 1970 n. 352 questo tipo di referendum non si era ancora mai svolto in quanto costituisce una fase meramente eventuale (attivabile solo su richiesta di parte) del procedimento previsto nell’art. 138 Cost. ma anche perché fino ad allora la grandissima parte delle revisioni costituzionali erano state approvate con la maggioranza qualificata in sede di seconda deliberazione parlamentare.

La legge costituzionale sopra citata nacque da un originario progetto formulato dall’allora Governo di Centro-Sinistra con l’unanime consenso da parte dell’opposizione; questa iniziativa sembrava raccogliere quanto di buono fatto dalla "Commissione D’Alema" ma quasi al termine dell’elaborazione del disegno di legge le forze politiche di minoranza, che inizialmente lo avevano avallato, ritirarono la loro adesione ed il progetto di legge fu approvato con il modestissimo scarto di quattro voti di maggioranza e (per giunta) durante gli ultimi giorni della tredicesima legislatura, momento in cui i pensieri e gli sforzi delle forze politiche erano diretti esclusivamente verso le nuove consultazioni elettorali.

===Il primo referendum costituzionale. Significato Conseguenza di quest’approvazione fu la richiesta bi-partisan di un referendum sulla legge appena approvata. Venne così evidenziato per la prima volta che la nostra Costituzione non prevedeva meccanismi perché questo tipo di consultazione fosse solo un’occasione d’opposizione per le minoranze.

Si evidenzia ciò perché il referendum da un lato fu richiesto dall’opposizione al fine di evitare la revisione costituzionale ma dall’altro fu richiesto anche dalla stessa maggioranza affinché il corpo elettorale confermasse il testo uscito dai lavori del Parlamento. Dopo mille incertezze sulla data di svolgimento del voto si arrivò alle urne il 7 ottobre 2001 quando si recò a votare solo il 34,1 % degli aventi diritto ed i voti validamente espressi furono per il 64,2 % favorevoli alla modifica costituzionale.

Da un punto di vista strettamente storico questa consultazione rappresenta la prima occasione, dal 1848 in poi, in cui un rilevante testo costituzionale è stato approvato mediante consultazione popolare.

Questa consultazione è stata importante non solo perché ha rappresentato il primo utilizzo di un istituto di democrazia diretta, concepito dal Costituente come estrema garanzia costituzionale, ma anche perché si dimostrò così che la sola maggioranza parlamentare è in grado di fare revisioni costituzionali. Ciò è stato reso possibile anche perché fino all’anno 2006 le ultime tornate elettorali si erano svolte sulla base di un sistema fondato sul principio maggioritario mentre il meccanismo contenuto nell’art. 138 Cost. era stato concepito dal Costituente in funzione di un sistema elettorale basato sul proporzionale.

[modifica] La Costituzione fra riforme e controriforme

Il referendum dell’ottobre 2001 si svolse quando era già iniziata la quattordicesima legislatura ed era in carica il secondo Governo Berlusconi, ciò significa che quelle forze politiche che avevano approvato, in Parlamento, la legge costituzionale oggetto di consultazione, al momento del voto occupavano, in Parlamento, i banchi dell’opposizione.

Ciò nonostante il corpo elettorale, come abbiamo già visto, avallò l’atto normativo ed entrò così in vigore la più importante riforma della Carta costituzionale mai approvata. Il Governo Berlusconi e la maggioranza parlamentare che lo sosteneva annunciarono di voler nuovamente modificare la stessa parte della Carta costituzionale; ciò avvenne anche perché all’interno della coalizione di Governo vi erano delle forze politiche strenue sostenitrici di una riforma costituzionale in senso federale che facevano di queste ideologie il cardine della loro esistenza politica.

Questi propositi sfociarono nell’approvazione, a maggioranza assoluta, di una legge costituzionale che andava a rivedere non soltanto il Titolo V ma l’intera seconda parte della Costituzione.

Il testo approvato dal Parlamento modificava: la forma di governo, la struttura del parlamento, la forma di Stato, i rapporti fra lo Stato e le venti Regioni italiane ed inoltre rivedeva in maniera importante i poteri e le funzioni degli organi di garanzia. In dottrina questa riforma è stata molto criticata in quanto si è sostenuto che essa non chiude la transizione costituzionale, non pone le basi per un moderno Stato federale né offre regole certe per una democrazia dell’alternanza.

Al contrario, la medesima dottrina riteneva che l’entrata in vigore di questa riforma avrebbe avuto la conseguenza di minacciare l’unità del paese, i basilari diritti costituzionali (istruzione, sanità e sicurezza) ed inoltre avrebbe indebolito le garanzie costituzionali al cospetto di un più forte ruolo di maggioranza e governo.

[modifica] Il tentativo di modifica dell’art. 138 Cost.. Critica

Con questa riforma si proponeva la modifica anche dell’art. 138 Cost il cui nuovo testo avrebbe visto scomparire l’attuale terzo comma mentre il secondo subiva un’importante modifica (il primo rimaneva invariato).

Una prima critica mossa dalla dottrina costituzionalistica è stata quella secondo la quale con questa riforma non si accoglievano nessuna delle esigenze palesate, in materia di garanzie costituzionali, da parte delle forze politiche di opposizione e della dottrina giuridica al fine di adattare la Costituzione al sistema elettorale maggioritario allora in vigore.

Da parte di questi ultimi soggetti veniva richiesto il rafforzamento delle garanzie democratiche alla base della revisione costituzionale, più specificamente si auspicava: un innalzamento del quorum con cui le Camere erano chiamate a deliberare in seconda lettura, un eventuale scioglimento del Parlamento fra la prima e la seconda deliberazione (o tra la fase dell’iniziativa e quella della revisione) per dare al popolo la possibilità di pronunciarsi sulla revisione ed infine si auspicava la modifica della disposizione sul referendum costituzionale in modo che questa consentisse agli elettori di esprimersi su gruppi omogenei di modifiche garantendo così l’effettività del principio di libertà del voto ex art. 48. comma 2. della Costituzione.

Analizzando le modifiche che il nuovo progetto ha tentato di introdurre con riferimento al referendum costituzionale è possibile constatare come queste fossero due: la prima avrebbe riguardato il testo del secondo comma che sarebbe stato modificato con un testo in cui la validità della consultazione era subordinata al raggiungimento di un quorum di partecipazione analogo a quello dell’art. 75 Cost. anche se con effetti opposti rispetto a quello previsto per il referendum abrogativo.

In dottrina si osserva che questo emendamento al testo originale dell’art. 138 Cost. venne fuori in Parlamento all’ultimo momento ed era diretto a rafforzare il significato oppositivo del referendum costituzionale.

Secondo questo nuovo progetto ove una legge di revisione fosse stata approvata dal Parlamento con una maggioranza compresa fra quella assoluta e quella qualificata dei due terzi, non si potrà procedere alla sua promulgazione se alla consultazione non avrà partecipato la metà più uno degli aventi diritto e ciò indipendentemente dall’esito della consultazione stessa.

Per l’entrata in vigore di una legge di revisione costituzionale, che non abbia incontrato i consensi di almeno i due terzi dei membri di ogni Camera, sarebbe stata necessaria la partecipazione alla consultazione della maggioranza degli elettori.

La dottrina evidenzia che una modifica di questo genere avrebbe avuto l’effetto di rafforzare la capacità d’interdizione degli elettori, aumentando così il significato oppositivo della consultazione. Questo quorum avrebbe potuto essere una misura diretta a contrastare i continui tentativi di ogni Governo diretti a modificare unilateralmente la Costituzione, sicuramente avrebbe comportato l’onere per i partiti sostenitori della revisione di mobilitare i loro elettori per andare a votare.

Queste fazioni politiche oltre a dover chiedere ai cittadini un voto in favore della revisione avrebbero dovuto anche scongiurare alte percentuali di astensionismo in quanto i partiti contrari alla revisione non avranno la necessità di fare controinformazione ma potranno semplicemente invitare il loro elettorato all’astensione.

In dottrina si evidenzia che per un referendum costituzionale così come risultava da questo progetto di revisione era impossibile negare il chiaro ed evidente significato oppositivo: se queste modifiche fossero entrate in vigore sarebbe stato impossibile ripetere l’esperienza referendaria del 2001 ma vi sarebbero state altre conseguenze. Il ricorso al voto degli elettori avrebbe acquistato un peso ed un’importanza ben maggiori rispetto a quelli che ha ancora oggi, in quanto per l’entrata in vigore delle leggi di revisione sarebbe stato necessario conseguire un duplice risultato: raggiungere il quorum ed ottenere il placet della maggioranza dei votanti.

In pratica si sarebbe riproposta la situazione che si crea per le leggi ordinarie ove queste vengano sottoposte a referendum abrogativo ex art. 75 Cost.: l’astensione degli elettori è un fattore favorevole alla conservazione dell’ordinamento vigente.

Per ciò che concerne la seconda modifica che il progetto di legge avrebbe apportato alla Costituzione, questa è rappresentata dall’abrogazione dell’art. 138, Comma 3, Cost, con sui si apriva la possibilità che una legge di revisione costituzionale potesse essere sottoposta al voto popolare anche nel caso in cui durante la fase parlamentare fosse stata approvata con il consenso di almeno i due terzi dei membri di ciascuna Camera; in questo caso la consultazione non sarebbe gravata da alcun onere di partecipazione. La ratio di questa abrogazione sembra quella di riconoscere anche alle più esigue minoranze politiche e sociali il potere di chiedere un referendum per verificare il gradimento delle modifiche costituzionali da parte dei votanti e ciò avrebbe comportato che ampi accordi fra le forze politiche non sarebbero più stati in grado di assicurare un’immediata entrata in vigore della riforma approvata dal Parlamento.

La dottrina ha messo in luce che una modifica di questo genere avrebbe potuto avere le parvenze di un aggravamento della rigidità costituzionale ed avrebbe così comportato un irrigidimento dell’intera Costituzione ma l’effetto finale avrebbe potuto essere diametralmente opposto in quanto avrebbe prevalso la logica del vincitore e dello sconfitto rispetto a quella fondata sulla mediazione propria invece della democrazia rappresentativa; c’era il rischio che le regole costituzionale comuni per tutti, divenissero il campo di battaglia fra le diverse forze politiche acquisendo così il carattere dell’incertezza.

In sostanza si rischiava che le scelte fatta ad amplissima maggioranza dal Parlamento venissero vanificate da una frazione del corpo elettorale a ciò assolutamente sproporzionata. Un’altra dottrina ha invece evidenziato che una modifica di tale genere, se fosse entrata in vigore, avrebbe significativamente attenuato il grado di rigidità della costituzione, comportando inoltre un’alterazione del rapporto fra il ruolo del Parlamento e quello degli elettori; un mutamento questo che non è certamente di poco conto specialmente nelle modifiche costituzionali non aventi carattere puntuale.

[modifica] Il secondo referendum costituzionale

Il progetto di revisione costituzionale formulato dall’allora Governo Berlusconi è stato poi oggetto di referendum costituzionale (questa volta chiesto solo dai partiti rimasti soccombenti in aula) svoltosi il 25 ed 26 giugno 2006. Era questa la seconda occasione in cui si svolgeva, nel nostro ordinamento, una consultazione di questo tipo; in quest’occasione si recarono alle urne molti più elettori rispetto alla consultazione del 2001 ed infatti si raggiunse la percentuale del 52,30 % degli aventi diritto e la legge oggetto di voto popolare fu respinta dagli elettori che per il 61,32 % risposero in maniera negativa al quesito che così era formulato:

Approvate il testo della legge costituzionale concernente "Modifiche alla Parte II della Costituzione" approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005?.

Da notare che in quest’occasione hanno partecipato al voto, per la prima volta, anche i cittadini italiani residenti all’estero ed è interessante constatare che il computo totale dei loro voti era invece favorevole alla revisione costituzionale. Soltanto gli italiani residenti in Europa furono contrari alle nuove disposizioni. Per ciò che invece riguarda il territorio italiano, le uniche due regioni in cui l’esito finale del referendum premiava il progetto di revisione furono Lombardia e Veneto.

[modifica] Una futura revisione dell’art. 138 Cost.?

E’ adesso legittimo chiedersi quale potrebbe essere il futuro ruolo del referendum all’interno del procedimento di revisione costituzionale; negli ultimi cinque anni abbiamo visto svolgersi ben due consultazioni di questo tipo, certamente quella del 2001 rappresentò un caso a sé visto che per quell’occasione appare più giusto parlare di carattere confermativo più che oppositivo della consultazione.

Nel giugno 2006 invece il referendum costituzionale ha innegabilmente svolto fino in fondo quella funzione oppositiva per cui il Costituente lo aveva concepito visto che solo tramite il parere degli elettori è stata evitata l’entrata in vigore di una riforma costituzionale che secondo tanti costituzionalisti sarebbe stata pressoché disastrosa.

L’esito della consultazione popolare oltre ad avere esaudito gli auspici di una larga parte della dottrina ha però avuto anche la conseguenza di provocare una riapertura della discussione circa eventuali future modifiche all’art. 138 Cost. anche perché si è dimostrato, nel giro di pochi anni, come le forze politiche al Governo possano liberamente modificare la Costituzione senza la necessità di cercare "larghe intese" ma semplicemente contando sui soli voti della maggioranza parlamentare che sostiene il Governo.

Il dibattito dottrinale prima che sulle riviste di settore si è aperto nella rete internet all’interno di siti web e forum di discussione dedicati alle problematiche costituzionali. Testimonianza di ciò è un articolo di Zanon pubblicato il 30 agosto 2006 in cui si evidenzia che la modifica dell’art. 138 Cost. tramite l’innalzamento dei quorum al fine di irrigidire la procedura di revisione costituzionale è sì una problematica che riscuote consensi sia fra i costituzionalisti che fra i politici ma il giurista di cui sopra ritiene che questa modifica non è così immediata come si potrebbe pensare.

Innanzi tutto Zanon sottolinea come un emendamento in tal senso dell’art. 138 Cost. debba essere condiviso pressoché da tutto il Parlamento in quanto, secondo il suo ragionamento, sarebbe contraddittorio che la sola maggioranza assoluta imponesse, per le future revisioni, il raggiungimento di maggioranze qualificate; l’Autore continua il proprio ragionamento sostenendo che proprio l’attuale art. 138 Cost ha svolto egregiamente la propria funzione difensiva del testo vigente in occasione dell’ultimo referendum ed appare quindi paradossale pensare proprio adesso alla sua modifica.

Zanon sostiene che una modifica delle maggioranze richieste, al fine dell’approvazione delle leggi costituzionali, potrebbe essere lesiva degli equilibri in gioco, in quanto quella prevista all’interno dell’art. 138 Cost. non viene considerata da questa dottrina come una mera procedura bensì come "il cuore stesso del patto costituzionale"; l’innalzamento delle maggioranze richieste per le due deliberazioni parlamentari avrebbe dei riflessi anche in tema di referendum costituzionale in quanto il ruolo di questo istituto è comprensibile solo mettendolo in relazione alle maggioranze parlamentari che hanno approvato la legge, se si introducono maggioranze più ampie per la prima e (soprattutto) la seconda deliberazione si costituzionalizza il rischio di possibili conflitti tra il corpo elettorale ed i suoi rappresentanti parlamentari.

A stretto giro di tempo, sul medesimo forum, sono arrivate le risposte di altri Autori che pur condividendo in parte le considerazioni fatte dal primo evidenziano la necessità di un innalzamento delle maggioranze previste dall’art. 138 della Costituzione in particolare che l’innalzamento dei quorum minimi previsti dall’art. 138 Cost. costituirebbe una misura diretta a risolvere due ordini di problemi: da un lato si risolverebbe un problema di tipo essenzialmente metodologico, cui sono interessate dottrina e forze politiche, consistente nell’evitare che la sola maggioranza parlamentare possa liberamente approvare le riforme costituzionali senza il consenso delle minoranze e dall’altro tramite nuovi quorum si soddisferebbe maggiormente l’assetto costituzionale italiano così come venuto fuori al termine dei lavori dell’Assemblea costituente.

Al di fuori del world wide web il dibattito sul punto è aperto e condiviso, ciò è dimostrato da recenti affermazioni dottrinali che in caso di successo del NO al referendum dello scorso giorno auspicavano un aumento dei quorum ex art. 138 Cost. ciò sempre al fine di "interrompere la prassi delle revisioni costituzionali di maggioranza".

Gli auspici dottrinali sembrano inoltre trovare conferma nelle intenzioni dell’attuale Governo, scorrendo i verbali dell’audizione che il Ministro per i rapporti con il Parlamento e le riforme istituzionali, Vannino Chiti, ha tenuto il 12 luglio scorso innanzi alla Commissione Affari costituzionali del Senato emerge chiaramente che l’attuale Governo ha intenzione (almeno così si diceva nel luglio 2006) di non approvare revisioni costituzionali con la volontà della sola maggioranza in quanto l’esecutivo e la maggioranza che lo sostiene agirà come se il disposto dell’art. 138 Cost. fosse già stato modificato con l’introduzione di quorum deliberativi più elevati.

Successivamente, il Ministro specifica che l’art. 138 Cost. sarà modificato nel senso poco prima palesato soltanto in un contesto di condivisione della Costituzione e l’orientamento dei gruppi parlamentari in merito sembra essere quello di portare il quorum dell’art. 138 Cost. a tre quinti e si palesa la possibilità d’inserire tale previsione non come preliminare ma come parte dello stesso. Nulla si dice in merito al ruolo che il referendum ricoprirebbe alla luce di queste potenziali modifiche.

[modifica] La neutralizzazione del referendum

Negli ultimi trent'anni il referendum ha segnato frequentemente il dibattito politico italiano. Gli elettori sono stati chiamati alle urne ben 13 volte per pronunciarsi su 55 quesiti abrogativi. Spesso si sono scatenate polemiche, almeno in parte motivate, sulle modalità di effettuazione e sulle conseguenze del referendum.

Alcuni sostengono che la diffusione dell'istituto referendario è stato tuttavia un fenomeno imprevisto e indesiderato per la maggior parte dei partiti politici che avevano immaginato lo svolgimento delle consultazioni come un evento raro ed eccezionale ^[15].

Secondo il politologo Angelo Panebianco: «il potere più rilevante dei partiti consiste proprio nel controllo sulle procedure mediante le quali viene presa la decisione su che cosa dovrà essere sottoposto a decisione. Qui interviene una solidarietà interna alla classe politica che, al di là dei contrasti che possono manifestarsi sulla sostanza delle singole decisioni, deve sempre necessariamente costituirsi pena una grave destabilizzazione di tutti gli equilibri» ^[16].

Indubbiamente il sistema politico ha talvolta adottato strategie tendenti a neutralizzare l'istituto referendario.

Una prima modalità è stata quella di guadagnare tempo con lo scioglimento anticipato del parlamento (1972, 1976, 1987), per rinviare la votazione e consentire ai partiti di trovare una soluzione preventiva in parlamento (legge del 1978 sull'aborto, legge 180 sui Manicomi e legge sulla Commissione Inquirente, legge elettorale dei Comuni nel 1993).

Una seconda modalità è stata quella di evitare lo scontro aperto e il rischio della sconfitta su questioni per le quali l’orientamento prevalente dell’opinione pubblica sembra favorevole ai promotori delle iniziative referendarie, salvo approvare, dopo la vittoria referendaria, nuove leggi che vanificano in tutto o in parte l’esito del voto popolare (è quanto accaduto in tema di responsabilità civile dei magistrati con la legge Vassalli del 1987 e in tema di finanziamento statale ai partiti politici dopo il referendum del 1993).

Una terza modalità è consistita nella non mobilitazione e in qualche caso, nella vera e propria smobilitazione della partecipazione al voto per far mancare il quorum del 50% dei votanti e invalidare in tal modo l’esito del voto. Senza indicazioni di voto dai partiti o invitati apertamente a non votare, una parte rilevante degli elettori italiani, in un certo numero di consultazioni referendarie, si è astenuta dal voto, rendendo nullo l’esito del voto. ^[17].

Nelle campagne referendarie un ruolo fondamentale lo giocano anche i mezzi di comunicazione. In particolare insieme ai telegiornali, le trasmissioni di dibattito politico e le tribune elettorali della RAI-TV sono la principale fonte di informazione dei cittadini. In Italia, le trasmissioni televisive a contenuto politico mandate in onda dalla Rai nel periodo elettorale sono regolamentate dalla Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, organo che può essere facilmente influenzato dai partiti politici.

Uno degli aspetti più problematici dell’informazione referendaria è il bilanciamento tra le due parti a confronto: i sostenitori del "si" e quelli del "no". In Italia questo bilanciamento è stato assente fino alla campagna del 1993. Il Partito Radicale già dal 1969 prima dell’approvazione della legge istitutiva del referendum, aveva inviato all’allora Presidente della Repubblica Saragat e a tutti i deputati una lettera di denuncia del progetto di legge in discussione ^[18]. In particolare si criticava la regola nella quale ciascun partito rappresentato in Parlamento aveva gli stessi diritti (stessi spazi murali, stesso tempo televisivo) della organizzazione promotrice del referendum. Capitava in questo modo che se il referendum era promosso da un solo partito questo aveva un ottavo del tempo (otto era il numero dei partiti della Prima Repubblica) televisivo e degli spazi murali.

Nel 1993 l’Ufficio di Presidenza della Commissione di vigilanza approvava un regolamento diretto a garantire un confronto paritario tra il ‘sì’ e il ‘no’ secondo il criterio di "tempo uguale".

Il regolamento veniva violato più volte anche rispetto l'inizio dell'informazione referendaria, fissata fino agli anni novanta in 30 giorni prima della data di consultazione. Nel 1997 il ciclo di tribune partì solo il 26 maggio quando era già trascorso 1/3 dei 30 giorni previsti, cosa che fece intervenire il Garante per l'editoria, Francesco Paolo Casavola, già Emerito Presidente della Corte Costituzionale, che in due occasioni denunciò pubblicamente il comportamento delle concessionarie televisive, definendolo lesivo dei principi di correttezza e imparzialità dell’informazione. Il Garante sottolineò come il silenzio sui quesiti referendari potesse a tutti gli effetti esser considerato un appoggio alle posizioni che si opponevano a quelle dei promotori.

Nel 2001 in occasione del referendum costituzionale, confermativo della legge approvata dal governo di centro-sinistra, la legge sulla par condicio (legge 22 febbraio 2000, n. 28) obbligava sia le reti pubbliche che quelle private a trasmettere spazi di comunicazione politica a partire dalla convocazione dei comizi elettorali, 45 giorni prima del voto. Tuttavia, a seguito del rinnovamento dei parlamentari dovuto alle recenti elezioni politiche, la Commissione parlamentare di vigilanza doveva ancora costituirsi ed eleggere il proprio Presidente. Per il mancato accordo tra le forze politiche, però, la Commissione fu costituita solo a 13 giorni dalla consultazione referendaria, limitando il diritto dei cittadini ad essere informati.

[modifica] Referendum sulla modifica delle circoscrizioni territoriali

Ve ne sono di due tipi:
a) il referendum che, in caso di voto favorevole, costituisce il presupposto di una legge costituzionale per le fusioni di più regioni o per la costituzione di una nuova regione (art.132.2);
b) il referendum che, in caso di voto favorevole, costituisce il presupposto di una legge ordinaria che consente a una provincia o a un comune di staccarsi da una regione e aggregarsi ad un'altra (art.132.2).

[modifica] Referendum regionali

Ai sensi della legge 352/1970 il referendum per la fusione fra regioni dovra' essere richiesta da almeno tanti consigli regionali che rappresentino 1/3 della popolazione delle regioni interessate. Il Referendum sara' indetto nei territori delle regioni interessate, e la sua approvazione, a maggioranza assoluta dei voti, avra' fine con l'emanazione di una legge Cost. Nel caso di distacco di una o più province o uno o più comuni per la formazione di nuove regioni, il referendum dovra' essere richiesto da Consiglio regionali e comunali che rappresentino 1/3 della popolazione del territorio richiedente il distacco e 1/3 del territorio che rimarrebbe distaccato dal primo. Il referendum è indetto nel territorio della Regione o della Provincia dal quale ci si vuole distaccare, e la votazione positiva a maggioranza assoluta avrebbe come conclusione l'approvazione con una legge Cost. Invece per annettere Province o Comuni a una regione gia' pre-esistente, il referendum dovra'essere richiesto oltre che da 1/3 dei Consigli prov. e comun. del territorio volente aggregarsi, da 1/3 dei Consigli prov. e comun. della Regione a cui annettersi. In caso di esito positivo, la procedura finira'con l'emanazione di una legge ordinaria.

Ai sensi dell'art.123, comma 1 della Costituzione sono possibili Referendum regionali su leggi e provvedimenti amministrativi delle Regioni; ai sensi del comma 3 sono previsti Referendum confermativi su eventuali modifiche dei rispettivi Statuti regionali

[modifica] Referendum comunali e provinciali

Ai sensi dell'art. 8 del Testo Unico Enti Locali: D.Lgs. 267 del 18 Agosto 2.000, sono stati introdotti i Referendum abrogativi o consultivi, sulle Delibere degli Enti locali: sia delle Province che dei Comuni. I Referendum provinciali e comunali sono sottoposti però alle normative, più o meno restrittive, stabilite dalle singole Amministrazioni, negli Statuti e nei Regolamenti attuativi. Pur essendo un importante strumento di azione popolare, dei comitati civici e della società civile, vengono sempre più spesso "neutralizzati" da Regolamenti sempre più restrittivi; modificati di volte in volta dalle singole Amministrazioni che ne temono gli eventuali risultati.

[modifica] Referendum nel mondo

[modifica] Unione europea

L'Unione europea non ammette alcuno strumento di democrazia diretta, nè il referendum nè l'iniziativa popolare per la proposta o abrogazione di una legge comunitaria.

[modifica] Svizzera

Politica in Svizzera La politica nella Confederazione Svizzera

Costituzione Palazzo federale Consiglio federale (lista) Moritz Leuenberger Pascal Couchepin (Pres. 08) Doris Leuthard Samuel Schmid Micheline Calmy-Rey Eveline Widmer-Schlumpf Hans-Rudolf Merz (VP 08) Presidente della Confederazione (lista) Amministrazione federale Dipartimenti federali Cancelliere federale Assemblea federale Consiglio nazionale (membri) Consiglio degli Stati (membri) Tribunale federale Cantoni Partiti e politici Elezioni 2003 - 2007 Votazioni Leggi dello Stato

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Categorie: Politica e Diritto

A livello federale, il referendum è previsto dalla costituzione del 1848, rivista poi interamente nel 1999. Il referendum è facoltativo per ogni progetto di legge o decreto adottato dal Consiglio federale; in tal caso, se vengono raccolte le firme di 50.000 cittadini che domandano la costituzione, la questione è sottoposta a voto popolare. Il referendum è invece obbligatorio in caso di modifica costituzionale o di adesione a un organismo internazionale.

Mentre nel caso di referendum facoltativo è sufficiente la maggioranza di popolo (metà più uno dei votanti), per le modifiche costituzionali (referedum obbligatorio, senza raccolta delle firme) in Svizzera è richiesta una doppia maggioranza, la maggioranza di popolo e di cantoni. Non è quindi sufficiente la maggioranza dei voti espressi, ma si valuta anche il risultato della votazione a livello cantonale; per l'accettazione del referendum è necessario che il referendum ottenga la metà più uno dei voti sia a livello federale, sia in 14 cantoni.

Dal 1874, inoltre, la costituzione prevede, come strumento di democrazia diretta, il diritto di iniziativa popolare. Questo diritto permette di sottoporre a voto popolare una modifica di legge costituzionale o (dal 2000) una proposta di legge federale, se almeno 100.000 cittadini la richiedono. Anche in questo caso è prevista la doppia maggioranza, di popolo e di cantoni.

In media, ogni anno si tengono una decina di referendum. Dal 1875 ad oggi, il popolo svizzero ha votato 537 volte, accettando 257 referendum e rifiutandone 280.

La democrazia semidiretta esiste anche all'interno di ogni cantone, con procedure simili ma con un diverso numero di firme necessarie. Alcuni cantoni e comuni prevedono un referendum obbligatorio per l'introduzione di spese non previste nel bilancio preventivo e superiori ad un dato ammontare. In questo caso non è nemmeno necessaria la raccolta di firme. Nel canton Ginevra, per esempio, anche alcuni articoli del bilancio annuale sono soggetti a referendum facoltativo; a livello federale, invece, il bilancio non può essere modificato tramite referendum.

[modifica] Note

1. ^ Gianfranco Pasquino, Il sistema politico italiano, Bononia University Press, 2002, p. 192
2. ^ Piero Craveri, La Repubblica, 1959-92, Utet, 1995, p. 442
3. ^ Augusto Barbera e Andrea Morrone, La Repubblica dei referendum, Il Mulino, 2003
4. ^ Augusto Barbera e Andrea Morrone, La Repubblica dei referendum, Il Mulino, 2003, p.71
5. ^ Augusto Barbera e Andrea Morrone, La Repubblica dei referendum, Il Mulino, 2003, p. 181-182
6. ^ Augusto Barbera e Andrea Morrone, La Repubblica dei referendum, Il Mulino, 2003, p. 201
7. ^ Augusto Barbera e Andrea Morrone, La Repubblica dei referendum, Il Mulino, 2003, p. 222-223
8. ^ Carrozza, Il giudizio sull'ammissibilità del referendum abrogativo, Torino 1993, p.318
9. ^ Antonio Baldassarre, intervista a Radio Radicale, 28 gennaio 1997
10. ^ Augusto Barbera e Andrea Morrone, La Repubblica dei referendum, Il Mulino, 2003, p. 201
11. ^ Antonio Baldassarre, convegno Tornare alla Costituzione, 6 e 7 dicembre 1999
12. ^ Livio Paladin, intervento al convegno organizzato dai radicali alla Camera dei Deputati Tornare alla Costituzione, 6 e 7 dicembre 1999
13. ^ Marco Cerase, I referendum sulla fecondazione assistita, Giuffrè Editore, 2005, p.319, 320, 321
14. ^ Vincenzo Accattatis, Il sovrano prigioniero, in Invarianti, n.27 nov.1995
15. ^ P.V.Uleri, "La trasformazione delle campagne referendarie in Italia", manoscritto presentato alla V? conferenza del ??, Venezia, 2003?
16. ^ A. Panebianco, Le risorse della partitocrazia e gli equivoci della partecipazione, in Argomenti Radicali, n. 7, 1978
17. ^ P.V.Uleri, "La trasformazione delle campagne referendarie in Italia", manoscritto presentato alla V? conferenza del ??, Venezia, 2003?
18. ^ La denuncia ai presidenti della Repubblica, delle Camere e della Corte Costituzionale Una lotta radicale, 29 aprile 1970

[modifica] Voci correlate

• Ufficio centrale per il referendum
• Elenco delle consultazioni referendarie
• Quorum
• Petizione
• V2-Day