Politique de la ville en France
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Cet article traite de la politique de la ville en France.
La politique de la ville consiste en un ensemble d'actions de l'État visant à revaloriser certains quartiers urbains et à réduire les inégalités sociales entre territoires. Elle comprend des mesures législatives et réglementaires dans le domaine de l'action sociale et de l'urbanisme, dans un partenariat avec les collectivités territoriales reposant souvent sur une base contractuelle.
Le développement local, apparenté à une approche volontariste, est en quelque sorte un processus de transformation qui accompagne une amélioration des conditions locales sur une période de plus ou moins long terme. Il tient compte des particularités économiques, sociales et culturelles locales. Le développement local est également fonction du territoire sur lequel il repose. Le lieu d’exercice des politiques publiques dépend du découpage administratif, parfois sans correspondance avec la « géographie humaine », de l’appartenance identitaire et des conflits qui peuvent en résulter.
[modifier] Présentation de la politique de la ville
C'est au cours des années 1970 et 1980 (voir plus bas une chronologie détaillée) qu'une approche globale, à la fois sociale et urbanistique, des problèmes spécifiques aux villes modernes est apparue nécessaire. Cette prise de conscience a mené à la création d'un ministère de la ville en 1991. Cette « politique de la ville » a toutefois un statut particulier, car, bien au-delà du ministère qui lui est spécifiquement dédié, elle consiste en un large ensemble d'actions menées par plusieurs ministères différents dans le cadre de leurs politiques propres : mesures en faveur du logement, politique en faveur de l'emploi et du développement économique des quartiers, sécurité et prévention de la délinquance, enseignement scolaire et promotion de l'« égalité des chances »... Pas moins de 11 des 34 missions de l'État identifiées par le projet de loi de finances pour 2007 sont regroupées à un titre ou à un autre sous la bannière de la politique de la ville[1].
La politique de la ville oblige les différents départements ministériels à coopérer entre eux, mais implique aussi un partenariat entre l'État et les collectivités territoriales concernées. L'État intervient alors dans le cadre de contrats conclus avec les communes et autres acteurs locaux : contrats de ville, contrats urbains de cohésion sociale. Cette action repose sur une cartographie préalable du territoire urbain, qui identifie les quartiers qui feront l'objet d'aides : les zones urbaines sensibles.
[modifier] Les zones urbaines sensibles
L’art. 1er de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville donne une définition de la politique de la ville : « La politique de la ville et du développement social urbain est conduite par l'État et les collectivités territoriales dans le respect de la libre administration de celles-ci, selon les principes de la décentralisation et dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire. »
Outre les objectifs de diversité de l'habitat et de mixité sociale définis par la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, elle a pour but de lutter contre les phénomènes d'exclusion dans l'espace urbain et de favoriser l'insertion professionnelle, sociale et culturelle des populations habitant dans des grands ensembles ou des quartiers d'habitat dégradé.
Les zones urbaines sensibles formalisent la notion de « quartier en difficulté » : elles sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. Elles comprennent les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines (loi du 4 février 1995). L'État a dénombré 751 ZUS en France[1].
Un observatoire national des zones urbaines sensibles [2] permet d'évaluer l’impact des politiques publiques dans les ZUS. Les ZUS comprennent les ZRU, qui elles-mêmes englobent les ZFU.
[modifier] Les zones de redynamisation urbaine (ZRU)
Les zones de redynamisation urbaine correspondent à celles des zones urbaines sensibles qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. Celui-ci est établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées.
Les ZRU bénéficient de mesures fiscales spécifiques et d'exonérations de cotisations sociales.
[modifier] Les zones franches urbaines (ZFU)
Des zones franches urbaines sont créées dans des quartiers de plus de 8 500 habitants (loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances) particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des ZRU. Ces zones, au nombre de 100, ont été créées en trois temps :
- la loi du 1er janvier 1997 (pacte de relance pour la ville) a créé 44 ZFU.
- la loi Borloo du 1er août 2003 a ajouté 41 nouvelles ZFU.
- la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances en a créé 15 supplémentaires.
Ces ZFU, créées à l'origine pour cinq ans, ont été prorogées jusqu'au 31 décembre 2011.
Leur délimitation est opérée par décret en Conseil d'État, en tenant compte des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou le développement d'activités économiques. Cette délimitation pourra prendre en compte des espaces situés à proximité du quartier, si ceux-ci sont de nature à servir le projet de développement d'ensemble dudit quartier. Ces espaces pourront appartenir, le cas échéant, à une ou plusieurs communes voisines qui ne seraient pas mentionnées dans ladite annexe. En zone franche urbaine, sont octroyées des exonérations sur les bénéfices, sur les taxes pour une durée de 14 ans, de charges patronales et sociales. Mise en place de dispositions visant à favoriser l'emploi des jeunes dans les quartiers sensibles : aide hebdomadaire par emploi de jeunes non qualifiés issus des ZUS. Simplification administrative : pas de déclaration préalable dans le cadre d'installation de bâtiments commerciaux inféreurs à 1 500 m².
[modifier] Le programme national de rénovation urbaine (PNRU)
L’article 6 de la Loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 (loi Borloo) modifié par la loi du 18 janvier 2005 dispose que le programme national de rénovation urbaine vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible. À titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, les zones présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues peuvent être concernées.
Il comprend des opérations d'aménagement urbain, à savoir :
- réhabilitation, démolition et production de logements
- création, réhabilitation et démolition d'équipements publics ou collectifs
- réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale
- tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine.
Ainsi, pour la période 2004-2011, il prévoit une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux, soit par la remise sur le marché de logements vacants, soit par la production de nouveaux logements sociaux dans les zones urbaines sensibles ou dans les agglomérations dont elles font partie. Il comprend également, dans les quartiers la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux, la transformation d'un nombre équivalent de logements sociaux vétustes ou inadaptés à la demande.
Le programme national de rénovation urbaine, se démarque des contrats de ville :
- Il s’applique uniquement aux ZUS et aux quartiers analogues.
- Le caractère interministériel des interventions est abandonné et s’exprime par la volonté d’une simplification des procédures de financement par la création d’un guichet unique représentée par l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Le programme, qui fait l’objet d’une contractualisation, doit correspondre à un projet pluriannuel et comporter un descriptif, opération par opération et année après année, de la maîtrise d’ouvrage et des plans de financements prévus. Il doit pouvoir tenir compte du programme local de l’habitat appliqué localement.
[modifier] Les contrats de ville
La loi du 10 juillet 1989 approuvant le Xe plan (1989-1992) a institué le principe d’un partenariat dans l'élaboration de projets urbains sous une forme contractuelle appelée contrat de ville. Il vise à intervenir sur l'habitat, l'environnement, l'éducation, les transports, la sécurité, la culture, les équipements sportifs ou les services sociaux.
Une circulaire datée du 31 décembre 1998 du Premier Ministre Lionel Jospin précise la définition des Contrats de Ville et leurs modalités d’organisation pour la période 2000-2006. Cette circulaire précise que « Le contrat de ville constitue le cadre par lequel l’État, les collectivités locales et leurs partenaires s’engagent à mettre en œuvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain, visant à lutter contre le processus de dévalorisation de certains territoires de nos villes ».
Ces orientations ont été fixées lors du Comité interministériel des villes du 30 juin 1998 autour de 4 objectifs :
- garantir le pacte républicain ;
- renforcer la cohésion sociale ;
- mobiliser autour d’un projet collectif ;
- construire un nouvel espace démocratique avec les habitants.
La carte des opérations traitées par les contrats de ville ne se surimpose pas nécessairement à celle des ZUS.
[modifier] Caractéristiques des contrats de ville
[modifier] Géographie et périmètres
La circulaire s’attache à ce que les contrats de ville interviennent sur des « sites prioritaires » définis localement (îlot, quartier, ensemble de quartiers...).
Le contrat de ville concerne toutes les communes quelle que soit leur taille. Cependant, le Premier Ministre privilégie le cadre intercommunal, lorsqu’il existe, pour qu’y soient menées les actions. La loi Chevènement qui n’est alors pas encore promulguée imposera d’ailleurs la politique de la ville comme compétence obligatoire aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines.
Les périmètres de la contractualisation, villes ou agglomérations, sont définis entre les services de l’État et les collectivités locales sur la base des propositions du représentant de l’État dans le département (préfet par exemple).
[modifier] Les orientations
Le contrat de ville doit comporter des programmes d'action à l'échelle de la commune et de l'agglomération concourant à la lutte contre les processus de ségrégation urbain et sociale. Les axes sur lesquels les contrats de ville doivent intervenir sont ainsi définis :
[modifier] À l’échelle de la commune
- actions favorisant la mixité sociale de l'habitat - des plus riches et des plus pauvres dans les mêmes quartiers;
- la diversification des fonctions des quartiers d'habitat social ;
- la coordination des interventions des acteurs engagés dans la prévention et la lutte contre les exclusions ;
- l'emploi et le développement économique local ;
- le désenclavement des quartiers dans le cadre d'une politique cohérente de transports et de déplacements urbains ;
- l'égalité des citadins devant le service public (éducation, santé, culture, justice, accès au droit) ;
- la prévention de la délinquance et la tranquillité publique ;
- l'intégration des immigrés et de leurs familles.
[modifier] À l’échelle des sites prioritaires
- les actions de développement social et culturel ;
- les opérations de renouvellement urbain et de réhabilitation de logements ;
- la création et le soutien au fonctionnement d'équipements de quartiers ;
- les interventions au titre de la gestion urbaine de proximité.
Les futurs contrats de ville comprendront une convention-cadre qui fixera les thématiques applicables à l'ensemble du périmètre du contrat et des conventions territoriales qui définiront les programmes d'action à mener sur les sites prioritaires.
[modifier] La durée
Le contrat de ville est conclu pour 7 ans, parallèlement au contrat de plan État-région.
[modifier] Les partenaires
La loi du 4 février 1995 prévoit l’élaboration, dans un cadre de coopération intercommunale, de projets d’agglomération chargés de déterminer notamment les orientations en matière de développement économique et de cohésion sociale, d’aménagement et d’urbanisme, de transport, de logement et de politique de la ville.
L’article 27 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (Loi Voynet) du 25 juin 1999 et portant modification de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995 permet la conclusion de contrats de ville entre l’État, la région, le département et les communes ou groupements de communes. Cette même loi permet également que les contrats de ville puissent être conclus dans le cadre des agglomérations ou des pays. Dans ce cas, ils constituent le volet « cohésion sociale et territoriale » des contrats particuliers prévus aux articles 25 et 26.
[modifier] L’évaluation
Le contrat de ville doit faire l'objet de révisions sur la base des résultats du dispositif d'évaluation qui sera mis en place compte tenu de sa durée. En effet, si le contrat a vocation à servir de cadre stratégique sur toute sa durée, il doit ménager la capacité d'adaptation des programmes d'action qui peuvent comporter des échéances différentes.
[modifier] La participation des habitants
La circulaire de 1998 évoque la participation des habitants comme étant au cœur de la politique de la ville. Il convient en particulier d'organiser les démarches permettant aux habitants de se prononcer, en amont de l'élaboration des projets, sur les priorités des programmes d'action qui concernent le cadre de leur vie quotidienne. Il est également nécessaire de les associer à l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation en continu des actions qui seront décidées par les partenaires du contrat de ville.
À cet effet, les initiatives visant à favoriser l'exercice de la citoyenneté, à faire participer les usagers au fonctionnement des services publics, les procédures de gestion participative et les actions visant à favoriser la prise de parole et l'expression collective des habitants devront être fortement soutenues.
La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité institue des conseils de quartier au rôle consultatif.
[modifier] Grands projets de ville et opérations de renouvellement urbain
Le Comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999 pour des villes renouvelées et solidaires a lancé un programme de renouvellement urbain (à ne pas confondre avec le Programme national de renouvellement urbain ou PNRU de la loi Borloo), ayant pour objet la transformation profonde de certains quartiers pour pouvoir les associer au développement de leur agglomération et changer durablement leur image. Ces objectifs constituent l'objet même de la politique de la ville .
Ce programme comprend alors deux types d'intervention qui s'inscrivent dans les contrats de ville :
- Les grands projets de ville (GPV), pour les sites dont la requalification nécessite la mobilisation de moyens exceptionnels.
- Les opérations de renouvellement urbain (ORU), pour d'autres sites qui permettent aux villes concernées de bénéficier d'un appui renforcé de l'État.
[modifier] Les grands projets de ville (GPV)
Le grand projet de ville est un projet global de développement social et urbain qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération. Il permet la mise en œuvre d’opérations lourdes de requalification urbaine. Il s’agit d’améliorer les conditions de vie des habitants et de marquer en profondeur et de manière durable, la transformation d’image et de perception du quartier. Il s’agit également, au travers des actions de revitalisation et de revalorisation sociale, de redonner une valeur économique à ces territoires. Le grand projet de ville, mené dès le départ avec les habitants, doit concilier des interventions ayant un impact rapide sur la vie quotidienne et des actions qui s’inscrivent nécessairement dans la durée.
Il comprend des programmes portant sur :
- la restructuration du bâti (renouvellement diversification de l’offre de logements, amélioration du réseau d’équipements publics de proximité, traitement des centres commerciaux et des dalles) ;
- l’implantation de services publics et de services collectifs ;
- le désenclavement des quartiers et leur intégration à l’agglomération (amélioration de la desserte en transports, meilleure répartition des différentes catégories de logement).
[modifier] Les opérations de renouvellement urbain (ORU)
Intégrées dans les contrats de ville qu'elles viennent compléter en terme d'investissement urbain, les ORU concernent des sites où les projets sont trop petits pour les GPV, tout en dépassant les moyens classiques d'intervention du contrat de ville en investissements.
L’objectif est double :
- faire en sorte que tous les quartiers participent à la dynamique urbaine ;
- améliorer la qualité de vie des habitants (habitat, quartiers, espaces collectifs).
Il existe une trentaine d'ORU en France, dont plus de la moitié en Île-de-France. Une opération particulière concerne Paris : le grand projet de renouvellement urbain (GPRU).
[modifier] L’avenir des GPV et des ORU
L’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), créée en 2004 pour la mise en œuvre du PNRU, devrait aussi prendre en charge la poursuite des GPV et ORU. Aucun autre de ces dispositifs ne sera mis en place. Cependant, il est prévu que l’ANRU participe à la signature d’une nouvelle convention précisant le contenu et les programmes d'action social
[modifier] La gestion urbaine de proximité
La circulaire du 31 décembre 1998 prévoit la mise en œuvre d’une gestion urbaine de proximité (GUP) dans le cadre des contrats de ville 2000-2006. Cette GUP doit faire l'objet de programmes d'ensemble cohérents (éclairage public, entretien et gestion des espaces collectifs, enlèvement des déchets, mobilier urbain, gestion locative...). Selon cette disposition du ministère de l'équipement, des transports et du logement d’alors, il s’agit de garantir aux habitants l’amélioration de leur vie quotidienne à travers la mise en œuvre d’une gestion de proximité de bonne qualité, tant au niveau de l’entretien des bâtiments et des espaces publics que de la remise à niveau des services résidentiels. La convention (ou protocole d’accord) passée entre l’État, le ou les bailleurs et la collectivité locale traduit une démarche collective et apporte des réponses précises et concrètes aux problèmes rencontrés sur le terrain.
Toujours selon la même circulaire, il s’agit de conforter l’action des bailleurs sociaux dans les champs de la propreté et la tranquillité où la demande des habitants est très forte. La GUP a donc pour objectifs de :
- diminuer le décalage existant entre le niveau d’entretien ou d’adaptation du bâti et les attentes des habitants.
- résoudre les problèmes du manque d’attractivité et le sentiment d’insécurité dans les espaces communs des immeubles.
- développer une série d’actions préventives dans des secteurs présentant déjà certains signes de dévalorisation urbaine et sociale.
Enfin, la loi du 1er août 2003 prévoit également comme objectifs que soient développées les conventions de gestion urbaine de proximité pour toutes les ZUS de plus de 500 logements ainsi que pour les sites faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine. Dans tous les cas, ces conventions doivent se fonder sur des diagnostics précis, donner lieu à des engagements contractuels clairs, être dotées d'outils de suivi et d'évaluation et associer les habitants à tous les niveaux de mise en œuvre, du diagnostic à l'évaluation.
[modifier] Les Contrats urbains de cohésion sociale
Les contrats de ville français 2001-2006 arrivent à échéance au 31 décembre 2006. Le gouvernement français a alors décidé de mettre en place un nouveau cadre contractuel de la politique de la ville en faveur des quartiers en difficulté, dont le cadre général et les orientations ont été définis par le comité interministériel des villes et du développement urbain (CIV) du 9 mars 2006.
De nouveaux contrats, les contrats urbains de cohésion sociale, d’une durée de 3 ans, reconductibles (2007-2012), seront proposés aux villes et établissements publics de coopération intercommunale compétent en la matière. Ils devront entrer en vigueur dès le début de l’année 2007.
Pour en savoir plus, voir : contrat urbain de cohésion sociale
[modifier] Chronologie des politiques de la ville en France
Si les Groupes d'action municipale ont, dés le milieu des années 1960, tenté d'attirer l'attention du monde politique sur l'importance sociale de ce type de politiques, la politique de la ville en tant que telle n'apparaît qu'à la fin des années 1970. Depuis une série de plans successifs se sont succédé, souvent en réponse à des crises ponctuelles.
- 1977 : opérations « Habitat et vie sociale » (HVS) sous la direction de Jacques Barrot, secrétaire d'État au Logement dans le gouvernement de Raymond Barre. Ces opérations visent à réhabiliter de HLM avec l'aide financière de l'État.
- 1981 : programmes de développement social des quartiers (DSQ) après les troubles de Vénissieux de la banlieue lyonnaise, suite à un rapport d'Hubert Dubedout, maire de Grenoble (et membre fondateur de son groupe d'action municipale).
- 1981 : zones d'éducation prioritaire (ZEP) créées par Alain Savary, ministre de l'Éducation nationale.
- 1983 : lancement de la mission « Banlieues 89 » par Roland Castro et Michel Cantal Dupart, dont l'objectif est de réhabiliter et relier entre elles les banlieues.
- 1988 : création de la Délégation interministérielle à la ville, dirigée par Yves Dauge ; extension de la politique de développement social des quartiers.
- 1990 : après les troubles de Vaulx-en-Velin, François Mitterrand annonce dans son discours de Bron la création d'un ministère de la Ville, confié à Michel Delebarre.
- 1991 : premiers Grands Projets urbains du gouvernement de Michel Rocard ; loi d'orientation de la ville.
- 1992 : Bernard Tapie, nouveau ministre de la Ville, démissionne trois jours après avoir proposé un « plan pour les banlieues ».
- 1994 : premiers contrats de ville sous l'impulsion de Simone Veil, ministre des Affaires sociales dans le gouvernement d'Édouard Balladur.
- 1996 : pacte de relance pour la ville du gouvernement d'Alain Juppé : création des zones urbaines sensibles.
- 1999 : nouveaux contrats de ville ; programme de rénovation urbaine du Comité interministériel à la ville du 14 décembre 1999 : GPV et ORU.
- 2003 : programme national de rénovation urbaine (PNRU) de la loi Borloo ; création de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) (loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, dite loi Borloo).
- 2005 :
- loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005
- loi pour l'égalité des chances du 31 mars 2006
- automne : une vague sans précédent d'émeutes urbaines remet au premier plan de l'actualité la politique de la ville.
- 2006 :
- loi portant Engagement National pour le Logement (loi ENL) du 13 juillet 2006
- 2007 : remplacement des contrats de ville par le contrat urbain de cohésion sociale
- 2008 plan banlieue «Une nouvelle politique en faveur des banlieues» présentée par Nicolas Sarkozy, a qui veut mettre en synergie l'Éducation nationale, le développement durable, la Police et la sécurité intérieure, les élus locaux, les professionnels de la politique de la ville, le milieu associatif, les travailleurs sociaux et les entreprises. Cette nouvelle politique a été précédée d'une présentation « Espoir Banlieues - Une dynamique pour la France » présentée en janvier 2008 par Fadela Amara, en charge de la politique de la ville, à Vaulx-en-Velin
[modifier] Voir aussi
[modifier] Articles connexes
- Logement social
- Habitation à loyer modéré (HLM)
- Grand ensemble
- Mixité sociale
- Aménagement du territoire en France
- Ministère du Logement et de la Ville
- la Loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003.
- loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances
- Dispositifs actuels
- Agence nationale pour la rénovation urbaine
- Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSÉ)
- contrat urbain de cohésion sociale
- zone urbaine sensible • zone de redynamisation urbaine • zone franche urbaine
- Dispositifs anciens
[modifier] Sites externes
- Le site gouvernemental français sur la politique de la ville
- Système d'information géographique de la politique de la ville
- La politique de la ville 2002, Cour des Comptes, rapport public, 2002 (format PDF)
- Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)
- Métropoles, revue d'études urbaines
- irdsu.net : le site des professionnels du développement social urbain
- La politique de la ville 2007, Cour des Comptes, rapport public, 2007, (format PDF)
[modifier] Notes et références
- ↑ a b Voir le [pdf] document de politique transversale relatif à la politique de la ville, annexé au projet de loi de finances pour 2007.
- ↑ atlas des 751 zones urbaines sensibles
