Comitologie
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Le processus décisionnel dans l'administration s'effectue après consultation de commissions et comités. Des règles multiples définissent le fonctionnement des ces instances, et le statut de leur avis. La comitologie a pour objectif la définition précise de ces contenus et l'explicitation des procédures de prise d'avis ou de décision.
[modifier] Union européenne
Dans l’ordre communautaire comme dans la plupart des systèmes nationaux, le pouvoir législatif peut déléguer des compétences d'exécution à un organe exécutif, en l’occurrence la Commission. L’exercice de ce pouvoir réglementaire par la Commission a soulevé des polémiques d’une part parce que les Etats membres craignaient que par ce biais la Commission ne prenne trop d’influence et d’autre part parce que le Parlement européen, dont les compétences initiales étaient fort limitées, se voyait exclu de la procédure. Le compromis de Luxembourg (1965) permit de trouver une solution pragmatique : le mécanisme de comitologie.
Les règlements pris par la Commission sont des textes de même niveau que les textes du Conseil et du Parlement au contraire par exemple des décrets dans le droit français par rapport aux lois. La Cour de Justice de Luxembourg se réserve la possibilité d’invalider des textes qui iraient nettement hors du champ d’application de mesures d’exécution mais tolère une assez forte marge d’appréciation (voir jugements C41/69, C156/93 et C417/93).
La comitologie est le système utilisé par les États membres pour contrôler la Commission européenne quand celle‑ci adopte des mesures d'exécution dans le cadre de la législation communautaire. Les procédures de comitologie résultent de la nécessité pratique d'adapter et de modifier des règlements techniques, en particulier dans le domaine des règles du marché unique. D'une part, le Conseil ne pourrait pas s'occuper, lui-même, de la mise en œuvre intégrale de tous les actes législatifs communautaires. D'autre part, les États membres ne voulaient pas perdre le contrôle du processus décisionnel. Il a donc été décidé que la Commission, quand elle exercerait les compétences d'exécution qui lui sont déléguées, serait tenue de travailler avec des comités composés en pratique de fonctionnaires nationaux, désignés par les États membres. L'institutionnalisation de ce système de comités a été baptisée "comitologie".
L'Acte unique européen et l'introduction de l'article 202 du traité CE ont donné à la procédure de comitologie une base juridique formelle. La décision du Conseil du 28 juin 1999 fixe les modalités de l’exercice des compétences d’exécution confiées à la commission (1999/468/CE) et introduit les trois principales procédures actuelles et les comités connexes:
- comités consultatifs: ils doivent simplement rendre un avis sur les mesures d'exécution prévues par la Commission;
- comités de gestion pour les mesures de gestion telles que celles relatives à l'application de la politique agricole commune et de la politique commune de la pêche ou celles relatives à la mise en œuvre de programmes ayant des incidences budgétaires notables. Les Comités peuvent bloquer, par un vote à la majorité qualifiée (VMQ définie par l’art 205 par. 2 du Traité), une décision prise par l'exécutif et la renvoyer devant le Conseil;
- comités réglementaires: leur soutien positif, exprimé par voie de VMQ, est nécessaire pour l'adoption des décisions de la Commission ayant nature de mesures de portée générale visant à mettre en application les éléments essentiels d'un acte de base, y compris les mesures concernant la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes. Cette procédure s'applique principalement aux actes relevant de la codécision. Si l’avis conforme ne peut être obtenu, la Commission doit renvoyer un projet de décision au Conseil.
L’acte de base, c’est à dire chaque décision du Conseil et / ou du Parlement qui doit faire l'objet de règlements complémentaires, fixe les procédures de comitologie à suivre et le comité à consulter. Dans certains cas, le Conseil se réserve pour lui-même le droit de prendre des mesures d’exécution.
Pour éviter les blocages, une procédure de sauvegarde permet à la Commission de prendre une décision en cas d’inaction du Conseil si le projet de texte lui est renvoyé, si du moins ce droit lui a été reconnu dans l’acte de base. A son tour le Conseil peut abroger un règlement pris dans le cadre d’une seconde procédure de sauvegarde (le contre-filet).
Le Parlement européen est informé des progrès d’un texte dans le cadre de la comitologie et peut exiger un réexamen s’il juge qu'un projet de mesures d'exécution excède les compétences d'exécution prévues dans l'acte de base.
La procédure de réglementation avec contrôle confère un droit de veto au Parlement et au Conseil. Elle est utilisée lorsque la mesure d'exécution est le résultat d'un acte juridique de base arrêté conjointement par le Conseil et le Parlement (codécision), est d'une portée générale et modifie formellement des éléments non essentiels de l'acte juridique de base ou le complète par l'ajout de nouveaux éléments non essentiels.
La transparence des procédures de comitologie est assurée par la publication des documents de procédure et par des rapports annuels. Le registre de Comitologie est accessible sur le site web de la Commission.
Le nombre de Comités actifs est variable par sujet :
- Entreprise et industrie (DG ENTR) : 35
- Emploi, affaires sociales et égalité des chances (DG EMPL) : 4
- Agriculture et développement rural (DG AGRI) : 17
- Énergie et transports (DG TREN) : 35
- Environnement (DG ENV) : 33
- Recherche (DG RTD) : 5
- Société de l'information et médias (DG INFSO) : 9
- Pêche et affaires maritimes (DG MARE) : 4
- Marché intérieur et services (DG MARKT) : 13
- Politique régionale (DG REGIO) : 2
- Fiscalité et union douanière (DG TAXUD) : 10
- Éducation et culture (DG EAC) : 7
- Santé et protection des consommateurs (DG SANCO) : 17
- Justice, liberté et sécurité (DG JLS) : 21
- Relations extérieures (DG RELEX) : 2
- Commerce (DG TRADE) : 11
- Élargissement (DG ELARG) : 2
- Europe Aid (AIDCO) : 6
- Aide Humanitaire (DG ECHO) : 1
- Eurostat (ESTAT) : 9
- Budget (DG BUDG) : 2
- Office européen de lutte antifraude (OLAF) : 1
- Informatique (DG DIGIT) : 1
En pratique, la Commission a peu de conflits avec ses comités. D’un côté, ceci témoigne d’une collaboration fructueuse avec les Etats pour l’élaboration d’une législation secondaire. Mais d’un autre côté, on peut considérer que la recherche du consensus conduit à ne pas aller au-delà du plus petit dénominateur commun.
La procédure de comitologie a fait l’objet d’intenses réflexions lors de l’élaboration du traité constitutionnel mort-né (2004). En particulier, une hiérarchie des textes a été introduite. Bien que certaines dispositions aient été remaniées, le Traité de Lisbonne modifiera sans doute la pratique de la comitologie, s’il est finalement ratifié par tous les Etats.
